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¿Cómo sustentar técnicamente la manifestación de impacto regulatorio (MIR)?

Toda regulación que cree o modifique estructuralmente un trámite debe estar plenamente sustentada. Para ello, la entidad debe efectuar un proceso de análisis técnico y jurídico que le permita contar con información valiosa para entender la necesidad de establecer el trámite y los beneficios que esto le genera a los usuarios y grupos de valor.

Al respecto, en el decreto 1083 de 2015 señala en su artículo 2.2.24.2 sobre el procedimiento para establecer y modificar los trámites que las entidades públicas autorizadas legalmente para establecer un trámite, previa su adopción, deberán presentar la solicitud a consideración del Departamento Administrativo de la Función Pública, junto con la manifestación del impacto regulatorio, que consiste en:

1 Describir el trámite y justificar su creación desde el punto de vista legal.
2 Efectuar una propuesta de diseño del proceso del trámite.
3 Señalar los beneficios para la entidad y para los usuarios.
4 Precisar la carencia de medidas alternativas de menor costo y mayor eficiencia y el impacto presupuestal en la entidad.
5 Acreditar los costos de su implementación para los obligados a cumplirlo y los recursos presupuestales y administrativos necesarios para su aplicación.
 

Así mismo, en el parágrafo 3 del artículo 2.1.2.1.14 del Decreto 1081 de 2015, del Decreto Único Reglamentario de la Presidencia de la República, en relación con las directrices generales de técnica normativa, “Los proyectos específicos de regulación que establezcan o regulen un trámite deberán publicarse junto con la Manifestación de Impacto Regulatorio a que se refiere el artículo 39 del Decreto Ley 019 de 2012”.

Con base en lo anterior, se ha establecido que la manifestación del impacto regulatorio (MIR) deberá contener información detallada sobre los siguientes temas:

Herramientas
Plantilla de diapositivas para resumir didácticamente la manifestación de impacto regulatorio
Formato para presentar la Manifestación de impacto Regulatorio (MIR)

Debido a que existen diferencias en el contenido de la manifestación de impacto regulatorio (MIR) cuando la solicitud consiste en la modificación estructural de un trámite existente frente a la solicitud para la creación o implementación de un trámite, a continuación se detalla la información básica que se debe incluir en cada apartado de la MIR para sustentar cada solicitud:

Contenidos de la manifestación de impacto regulatorio (MIR) para la creación o implementación de un trámite

Justificación

Explicar la pertinencia de la adopción o modificación del trámite y la disposición legal que otorga facultades para adoptar un nuevo trámite, o aquella que autoriza que se establezca el procedimiento.

Pertinencia de la creación, implementación o modificación estructural del trámite

La pertinencia de la creación, implementación o modificación estructural de un trámite debe justificarse a partir del análisis de la necesidad de esta regulación que incluye la descripción del problema o situación que requiere la regulación a través de un trámite, la identificación de las causas que dan origen al problema, los grupos de interés y los afectados por el mismo, así como las alternativas de solución, mediante la evaluación de sus impactos en la sociedad. Con base en este análisis se puede explicar por qué se requiere la reglamentación del trámite para solucionar el problema identificado.

Por lo tanto, la manifestación del impacto regulatorio (MIR) puede utilizar la Guía metodológica de análisis de impacto normativo (ANI) 2015, formulada por el Departamento Nacional de Planeación como herramienta de apoyo para la definición del problema a intervenir a partir de la pregunta ¿la acción gubernamental es requerida y justificada?

Este análisis de pertinencia implica, a la vez, identificar los grupos que se verán afectados por la alternativa de intervención definida, con el fin tomar mejores decisiones que minimicen los costos y maximicen los beneficios de la intervención en la sociedad.

Es importante tener en cuenta que, según lo indicado en la Guía metodológica de análisis de impacto normativo (AIN), se debe obtener información para establecer “(…), entre varias opciones, la propuesta que es la mejor, la que mayores beneficios traerá a la sociedad y la que permitirá obtener resultados para el crecimiento y desarrollo económico del país” (DNP, 2015, p. 6).

Para tal efecto, la entidad puede plantearse los siguientes interrogantes:

Herramienta
Guía Metodológica de Análisis de Impacto Normativo

La justificación de la pertinencia se puede elaborar consultando información proveniente del análisis de impacto normativo (AIN) y de la memoria justificativa establecida en el artículo 2.1.2.1.6 del decreto número 1081 de 2015, cuando estos documentos sean necesarios para sustentar la expedición de proyectos normativos por entidades de la rama ejecutiva del orden nacional que requieren la firma del presidente de la República.

En este sentido, y enmarcados en el objetivo de garantizar la racionalización, regulación integral y seguridad jurídica en la preparación de la MIR, se debe verificar la inclusión de aspectos fundamentales que justifican el trámite acorde a la problemática detectada para evitar modificaciones o correcciones posteriores que hubieran podido preverse.

Para esto, se recomienda analizar el artículo 2.1.2.1.6, del decreto 1081 de 2015 sobre la memoria justificativa del acto administrativo proyectado como parámetro para la justificación económica y social, la viabilidad jurídica requeridos en los capítulos de pertinencia y costos de la MIR.

Así mismo, del estudio de las AIN, se recomienda consultar las etapas de definición del problema y la selección de opciones y/o alternativas, para determinar el marco operacional de la viabilidad del diseño de la implementación de la alternativa seleccionada como parámetro técnico del capítulo de eficiencia del diseño del trámite requerida en la MIR

Nota

Si el trámite fue creado por la ley, no se requiere de esta integración, por cuanto hace parte de la memoria justificativa de la ley promulgada en el Congreso de la República que lo aprobó.

Justificación legal del trámite

Antes de elaborar la manifestación de impacto regulatorio (MIR) se debe tener en cuenta el tipo de autorización para la reglamentación de trámites de acuerdo con las facultades que otorga la ley y que en la justificación de la MIR se deben tener en cuenta.

Para la justificación legal del trámite se debe señalar la ley o norma que crea el trámite o que lo faculta para su adopción o modificación estructural y las demás disposiciones que lo han reglamentado.

Deben incluirse los artículos, numerales o literales que lo soportan, para lo cual se debe revisar, según su vigencia, cada una de las normas que se citen y que respaldan el trámite, teniendo en cuenta lo siguiente:

1 Identificar la norma inicial (ley que crea el trámite o decreto que faculta a la entidad para crear el trámite).
2 Llevar a cabo la trazabilidad de la norma que se cita teniendo en cuenta:
  • Las derogatorias del artículo final. Allí se mencionan las normas que fueron derogadas, en caso de que apliq
  • La trazabilidad de las normas deberá hacerse hasta que se encuentre la norma origen que respalda el trámite en análisis, independientemente que sean normas que ya están derogadas.
  • Tener presente que en la(s) norma(s) derogada(s) se mencione el trámite que se analiza.
  • Ilustrar o graficar la línea de tiempo, incluyendo la jerarquía de la norma que fundamentan el trámite en análisis.
3 Revisar que la(s) principal(es) norma(s) analizada(s) y que le da(n) la facultad a la entidad para establecer el trámite o regularlo esté(n) incluida(s) dentro del contenido del proyecto de acto administrativo.
4 Verificar que la norma que sustenta el trámite no sea anterior al 8 de julio de 2005, caso en tal caso, no se requiere del análisis de impacto regulatorio, siempre y cuando las disposiciones se ajusten a la política de racionalización de trámites.
5 Si la norma es posterior al 8 de julio de 2005 se debe verificar que corresponda al trámite en estudio.
 

Este análisis normativo debe tener en cuenta que el Decreto Único 1081 de 2015 de la Presidencia de la República establece en el numeral 11 del artículo 2.1.2.1.6, sobre los requisitos de la memoria justificativa que: “ (…..) cuando el proyecto específico de regulación cree o modifique un trámite, deberá adjuntarse el concepto del Departamento Administrativo de la Función Pública”.

Adicionalmente a estos lineamientos jurídicos, es preciso señalar que cuando la memoria justificativa del acto administrativo que crea el trámite contenga la justificación de creación o modificación estructural de un trámite, solo se debe anexar el enlace donde reposa la mencionada memoria justificativa, con el fin de no duplicar la documentación requerida.

Herramienta
Ejemplo de acto administrativo para reglamentar un trámite

Eficacia

Se debe indicar el resultado que obtiene el ciudadano, usuario o grupo de interés luego de la realización del trámite. Es importante tener en cuenta que el producto o servicio que obtiene el ciudadano deberá estar asociado al cumplimiento de una obligación, al acceso de un derecho o al ejercicio de una actividad.

Se debe definir el resultado del trámite en términos de derechos que se garantizan al ciudadano (o deberes), su oportunidad (tiempo), acceso a otros trámites o servicios, etc. y los beneficios que obtiene el usuario, tales como:

1 Costos razonables y sustentados técnicamente (tarifas del trámite y costos asociados con la consecución de requisitos).
2 Tiempos apropiados conforme a estudios técnicos.
3 Fácil accesibilidad a la realización del trámite a través de medios tecnológicos.
4 Aumento de vigencias de los productos que se obtienen por el trámite, lo cual reduce costos, tiempos y trámites.
5 Requisitos necesarios para demostrar el derecho, cumplir la obligación o ejercer una actividad.
6 Consultas de información sobre el trámite en tiempo real a través de medios tecnológicos.
7 Claridad de la información.
8 Canales de seguimiento (para solicitantes nacionales y del exterior).
9 Aumento de los horarios de atención.
10 Incremento de los canales de atención.

Eficiencia

Se debe presentar el procedimiento o el flujograma que refleje las actividades que adelantará la entidad, especificando las dependencias que intervienen en el mismo y los pasos que deben adelantar los ciudadanos, desde el inicio de la solicitud hasta la obtención del producto, indicando los tiempos requeridos y las condiciones en las que se prestará el trámite, así como los canales para adelantar cada actividad, demostrando la eficiencia en la implementación de este.

El diseño del procedimiento del trámite implica que los responsables misionales y de apoyo tengan en cuenta los siguientes elementos:

1 Revisar que el proceso o flujograma contenga claramente, de manera lógica y secuencial la identificación de las actividades que debe llevar a cabo la entidad para entregar el producto o resultado del trámite, incluyendo las dependencias y otros actores responsables de la ejecución de cada actividad.
2 Revisar los tiempos que invierte la entidad para realizar el proceso que respalda el trámite.
3 Revisar posibles interacciones con otras entidades estatales o dependencias, con el fin de definir protocolos de interoperabilidad.
4 Revisar que el diagrama de flujo del proceso sea claro, lógico y entendible, con el objetivo de garantizar la eficiencia y eficacia del procedimiento. Para ello, en el diagrama se deben identificar algunas situaciones susceptibles de eliminación como las siguientes:
  • Posibles puntos de control o supervisión excesivos y que no agregan valor.
  • Repeticiones innecesarias que no permiten el avance normal del proceso.
  • Puntos donde la ejecución del trámite se devuelve innecesariamente.
  • Posibles demoras o la definición de mecanismos para mitigar su impacto en el tiempo total del trámite.
  • Actividades que no añaden valor (aquellas que no aportan al objetivo del trámite)
5 Considerar diferentes beneficios que obtiene la entidad con la implementación del trámite con el fin de garantizar su eficacia y eficiencia durante el diseño del procedimiento o flujograma como los siguientes:
  • Optimización del trámite con el fin de lograr la disminución de costos de operación.
  • Mayor cumplimiento de su objeto misional.
  • Mejora en la coordinación interinstitucional mediante interoperabilidad.
  • Mejoras para los usuarios en su implementación.
  • Control de riesgos.
  • Mayor control / Interconexión interna.
  • Eliminación de barreras de ubicación (interconexión, información centralizada).
  • Mayor disponibilidad interna de información para la toma de decisiones (información centralizada, sistemas de flujo de trabajo que automáticamente informan y generan alertas, o sobre el cual se puede firmar o aprobar en tiempo real, etc.).

El procedimiento o flujograma del trámite, deberá contener:

EL procedimiento o flujograma del trámite, debe documentarse a partir de diferentes herramientas de ingeniería de procesos que permiten su descripción o diagramación entre otros pueden utilizarse: fichas de descripción de procesos, diagramación mediante diagramas de bloques, diagramas de flujo, diagramas proveedor, entrada, proceso, salida y usuario (PEPSU).

En la Guía metodológica para la racionalización de trámites publicada por Función Pública en 2017 se describen algunas recomendaciones sencillas para la documentación de trámites (numeral 1.3.2.2). Adicionalmente, la guía en mención cuenta con recomendaciones para la optimización de procedimientos y racionalización de trámites.

Nota

Cuando la propuesta incluya la modificación de un trámite ya establecido, se debe adjuntar el comparativo del procedimiento del trámite como estaba antes y los cambios presentados con la nueva propuesta normativa.

Herramienta

Ver diagrama de bloques y proveedor, entrada, proceso, salida y usuario (PEPSU)

Diagrama PEPSU
Diagrama de bloques estandar

Costos de implementación

La justificación debe detallar los costos de implementación del trámite para los ciudadanos, usuarios o grupos de interés, la tarifa de este y los otros costos asociados a la implementación del trámite, para lo cual se debe:

1
Describir los costos directos del trámite para los obligados a cumplirlo (tarifas, tasas, etc). Este costeo se puede realizar por el equivalente a una (1) solicitud del trámite (costos unitarios del trámite)
2
Describir los costos indirectos para el usuario, es decir, aquellos costos asociados a la consecución de los documentos y requisitos necesarios para la obtención del trámite.
3
Manifestar si el trámite propuesto tiene impacto sobre el medio ambiente especificando: acciones que se tomarán para mitigarlo, afectaciones al patrimonio cultural de la Nación y acciones que se requieren para su implementación.

Así mismo, cuando la entidad esté facultada para adoptar e implementar un trámite se debe documentar que no existen medidas alternativas de menor costo y más eficientes para el usuario que la alternativa seleccionada para implementar el trámite. Lo anterior a partir del análisis de datos estadísticos, o información cualitativa, resultados de pruebas piloto u otras validaciones que permitan sustentar que la realización del trámite disminuye los costos para el usuario y aumenta la eficiencia administrativa, por tanto, reduce el impacto presupuestal en la entidad.

Recursos presupuestales y administrativos

Se debe acreditar la existencia de los recursos administrativos, presupuestales, humanos y tecnológicos para la implementación del trámite por parte de la entidad.

Describir básicamente:

1 Los costos de nómina de los servidores públicos que intervienen en la cadena del valor del trámite
2 Los gastos administrativos fijos (arriendo, servicios públicos, suministros y equipos de oficina) de la gestión del trámite.
3 Los gastos de la infraestructura tecnológica a utilizar en la implementación del trámite
4 Acreditar que se cuenta con los recursos presupuestales para llevar a cabo la implementación del trámite.
 

Contenido de la manifestación de impacto regulatorio (MIR) para sustentar la modificación estructural de un trámite

La manifestación de impacto regulatorio (MIR) es diferente en el caso de modificación estructural, puesto que el trámite ya está creado y cuenta con la justificación legal y técnica requerida para su inscripción en el SUIT y solo se require la sustentación del incremento de la carga administrativa al regulado, por lo cual, los temas de la MIR deben focalizarse en los siguientes aspectos:

1 Justificación: explicar la pertinencia de la modificación con el soporte normativo que da origen a esta.
2 Eficacia: como se mejora/afecta la obtención del resultado/resultado por efectos de la modificación.
3 Eficiencia: cómo la modificación propende por la eficiencia del proceso que debe adelantar la entidad y que debe adelantar el ciudadano.
4 Costos de implementación: especificar los costos de implementación asociados a la modificación. Si hay una modificación legal que autoriza el aumento o establecimiento de tarifa, explicarlo, si aumenta la carga administrativa del ciudadano explicar en cuanto aumenta y cuáles son las causas.
5 Recursos presupuestales y administrativos: indicar si cuenta con los recursos administrativos, presupuestales, humanos y tecnológicos necesarios para la implementación de la modificación.