Publicado por: SANDRA LUCÍA LÓPEZ PEDREROS 
Fecha: 31 de Diciembre 1969 
Equipo: Control Interno
La
subasta inversa de la contratación estatal en Colombia
Durante la década de los noventas e inicios del siglo XXI
en Colombia, se presentó un drástico proceso de privatización de empresas y
entidades públicas, iniciado con la venta de prestadores de servicios de
infraestructura y de instituciones financieras pública y posteriormente se
extendió a servicios sociales como son salud y educación. En este panorama
nace la política reguladora y de promoción de la competencia del Estado
como modalidad de intervención pública en la economía (Rivera, 2004, p.
310).
En
1993 la Ley 80 es creada como normativa de contratación y en desarrollo de
los principios constitucionales señalados en el artículo 209 de la
Constitución Política para la función administrativa, buscando la
modernización de la contratación. El
argumento principal para el planteamiento de las subastas inversas dentro
de la actual política de contratación en Colombia, como herramienta de
eficiencia y transparencia, fue que esta herramienta ya se había utilizado
en el 2002 a través del Decreto 2170 reglamentario de la Ley 80 de 1993 que
fue declarado nulo en el articulado donde se regulaba su uso. El decreto en mención establecía nuevas
reglas para los procesos de contratación directa e introducía los
lineamientos para la utilización de herramientas de información y
comunicación en la contratación estatal (Prada, 2005, p. 5-6).
Los
datos de ahorro evidenciados en el uso de esta herramienta fueron: 1.
Ecopetrol que presentó entre el 2002 y el 2004 ahorros entre el 18 y el 25%
respectivamente en relación con los presupuestos estimados oficialmente. 2.
La EPS del ISS: entre el 2003 y el 2004 obtuvo ahorros del 7 y el 20%
respectivamente en relación con los precios históricos de adquisición de
medicamentos. 3. Para el Banco Agrario en el 2004 obtuvo ahorros del 32%,
en relación con el presupuesto estimado oficialmente. 4. En el FEN para el
2003 dos procesos de compra de medidores eléctricos para 8 electrificadoras
se obtuvieron ahorros entre el 44 y el 38% del presupuesto oficial
estimado. 5. En Ecogás en dos licitaciones del 2004 se obtuvo ahorros del
21 y el 37% respectivamente en relación con el presupuesto oficial
estimado. En los casos de la FEN y Ecogás solamente se utilizaron en dos
oportunidades generando ahorros de más de $43.000 millones para ese momento,
demostrando un ahorro significativo para estas entidades colombianas que la
utilizaron (Exposición de Motivos Proyecto de Ley 020 de 2005 - Ley 1150 de
2007).
En
términos de oportunidad y eficiencia del tiempo también se mostraron
resultados para respaldar el uso de este instrumento. En efecto, Ecopetrol
adelantaba procesos contractuales en 2 meses mientras que con esta
herramienta y para la adquisición de bienes estandarizados solo 4 días
hábiles. Ecogás duró menos de 10
días hábiles, desde la invitación a participar hasta la adjudicación. Según
cálculos del Departamento Nacional de Planeación, si se tomaban como base
las cifras del CONFIS del valor de los gastos del Sector Público
Consolidado en bienes y servicios que corresponden a $7,1 billones en 2004
y a esta cifra se le aplica un porcentaje de ahorro promedio conservador de
10%, la masificación de la utilización de la herramienta de subasta podría
representar unos $710 mil millones, una cifra que equivale a 0.3 puntos del
PIB. La eficiencia en el uso de tan cuantiosos recursos aparece no sólo
como una medida por el buen gobierno, sino más que eso, deviene en un
imperativo moral en tiempos de restricción fiscal (Exposición de Motivos
Proyecto de Ley 020 de 2005 - Ley 1150 de 2007).
En el año 2000 se realiza un Informe de
Adquisiciones de compras y análisis de la normatividad contractual
denominado Country Procurement Assessment Review del Banco Mundial (CPAR),
donde se analizaron los siguientes puntos: 1. Que la Ley 80 no era un estatuto y existía dispersión de normas, 2. Se consideró que el texto era anti
técnico y poco sistemático, que el mismo contempla algunas instituciones
ineficientes o ineficaces como el caso del RUP (registro único de
proponentes), y que existía una concepción rígida de procesos de selección
que terminó por encarecer y hacer ineficiente la escogencia de contratistas
para el Estado. 3. Deficiente planeación de los contratos de la
administración pública y que el sistema presupuestal no se encontraba
armonizado con las disposiciones que gobernaban la contratación y que los
procesos y procedimientos que seguían las entidades a efecto de aplicar la
Ley 80 del 93 y sus normas reglamentarias resultaban anacrónicos y en todo
caso asistemáticos. 4. El CPAR señaló que existen vacíos en la regulación
de la contratación con dineros públicos que favorecían la venalidad y la
corrupción. 5. Era inexplicable que, aunque Colombia contaba por un lado,
con varias entidades llamadas a contrarrestar la corrupción como eran la
Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación,
las Personerías Distritales y Municipales, las Contralorías departamentales
y municipales, la Fiscalía General de la Nación y la Veeduría Distrital de
Bogotá y, por otro, con un sistema legal destinado a combatir las
irregularidades y malos manejos en la celebración de contratos
administrativos (Estatuto Anticorrupción, Código Penal, Estatuto
Disciplinario), sin embargo el índice de corrupción en las contrataciones
del Estado seguía siendo demasiado alto. 6. La persistente corrupción y
falta de transparencia en la contratación pública fueron atribuidas a
diversas causas encontrándose así:
a) Las auditorías y controles a la
contratación eran de muy baja calidad, poco especializadas y llevadas a
cabo por funcionarios deficientemente capacitados en el área de la
contratación pública;
b) los controles ejercidos hacían énfasis
en el cumplimiento de procedimientos y formalismos de la contratación,
olvidando aspectos más importantes y relevantes que realmente constituían
fuentes de corrupción;
c) Las decisiones y resultados de las
investigaciones correspondían a motivaciones políticas y especialmente a
nivel territorial, donde la adjudicación de contratos comúnmente llegaba a
manos de amigos políticos de los ordenadores del gasto.
El
Departamento Nacional de Planeación fue llamado a formular un componente de
Reformas de la Contratación Pública para ser incluido en el Proyecto de
Modernización de la Administración Financiera Pública MAFP I y II (Crédito
7049-CO) en el que se incluyó el subcomponente de Fortalecimiento de la
Contratación Pública que se desarrolló en un plazo de cinco años.
Así,
el Proyecto de Contratación Pública BIRF-DNP fue conformado a final del mes
de octubre de 2001 en el Departamento Nacional de Planeación bajo la
dirección de Gonzalo Suárez Beltrán, con la tarea de reflexionar sobre la
contratación pública colombiana e impulsar las reformas correspondientes.
Posteriormente,
se creó una “Política de Estado para la Eficiencia y la Transparencia en la
Contratación Pública” (2002): a través del CONPES 3186 de 2002 en el
Gobierno de Andrés Pastrana. Con la llegada del Gobierno Uribe Vélez, en
2002, se decidió que el proyecto pasara a ser parte de las llamadas
“reformas transversales” del Programa de Reforma a la Administración
Pública – PRAP “Política de
Contratación Pública para un Estado Gerencial” (2003): y la elaboración del
CONPES 3249 de 2003, que guio las acciones del proyecto durante toda su
gestión a la fecha, ya que remplazo integralmente el CONPES 3186.
La mayoría de procesos
contractuales se enmarcan en las subastas a sobre cerrado, a primer
precio. En la adquisición o
suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de
común utilización, que corresponden a aquellos que poseen las mismas
especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus
características descriptivas, y comparten patrones de desempeño y calidad
objetivamente definidos, se hace uso de procedimientos de subasta inversa
debido a que la teoría económica de subasta inversa establece que este
modelo es eficiente para la adquisición de único bien y de condiciones
estandarizadas.
La principal razón para la
implementación de la subasta inversa es el ahorro que presentó para las
arcas estatales, según la exposición de motivos de la Ley 1150 de 2007.
Igualmente funcionaría por su agilidad y simplicidad, la mejor garantía de
la rectitud en el manejo de los recursos públicos involucrados, reduciendo
los costos de transacción que encarecen la contratación pública; además,
tendrían la eliminación de espacios que puedan ser utilizados para ofrecer
coimas en la adjudicación de contratos y contribuyendo así a la
transparencia (exposición de Motivos Proyecto de Ley 020 de 2005 - Ley 1150
de 2007).
De forma paralela, regula
los requisitos mínimos para participar en los procesos de selección y
permite subsanar errores de "papeleo" que no alteren las
condiciones que habilitan la participación en la puja. De igual modo, el
realizar una puja pública incentiva la selección objetiva de los
contratistas del Estado (exposición de Motivos Proyecto de Ley 020 de 2005
- Ley 1150 de 2007).
En la medida en que se
trate de adquirir un objeto cuyas características técnicas puedan reducirse
a unas comunes en su funcionalidad y calidad, tal proceso debe realizarse
únicamente en función del precio del bien, una vez se han verificado las
condiciones de capacidad de los licitantes mediante el procedimiento
pasa-no pasa (exposición de motivos, Ley 1150 de 2007).
La
adquisición de bienes de características técnicas uniformes y de común
utilización, al tener una participación del 80% en número de contratos en
la administración estatal, hacía
necesario unificar el procedimiento a través de la subasta, para maximizar
los recursos del Estado que más participación presentaban dentro de la
contratación estatal (exposición de motivos, Ley 1150 de 2007).
Finalmente, se
establecieron parámetros de subasta por medios electrónicos y presenciales,
siendo las primeras una contribución adicional a la reducción de costos de
oportunidad y las segundas una manera de no restringir la participación de
quienes no tienen acceso a medios electrónicos ya sea por parte de las
entidades estatales o de la ciudadanía en general.
De igual manera, a través
de la leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011, se introducen cinco modalidades de
contratación, donde la escogencia del contratista se efectúa con arreglo a
las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada,
mínima cuantía, concurso de méritos y contratación directa, buscando la competencia,
eficiencia, objetividad y transparencia en la selección de los proveedores
de bienes y servicios.
La
implementación
Tras
la expedición de la Ley 1150 de 2007 se establece que las subastas inversas
serán utilizadas para la adquisición de bienes de características técnicas
uniformes y de común utilización; se regula su uso a través del decreto 066
de 2008 que posteriormente es remplazado en su totalidad por el decreto
2474 de 2008 quien reguló hasta abril de 2012 la subastas inversas tras la
expedición el decreto 734 de 2012. En 2013 se expide el decreto 1510
derogando los anteriores para que posteriormente fuera incluido su
contenido en el decreto 1082 de 2015, el cual en la actualidad regula el
tema. A continuación se identifican
los diferentes periodos de vigencia de la normatividad relacionada:
Tabla
1
Normatividad Colombiana de
Contratación – Subasta Inversa
Decreto
Periodo
Desde
Hasta
066
16 de enero de 2007
6 de julio de 2012
2474
7 de julio de 2012
12 de abril de 2012
734
13 de abril de 2012
julio 16 de 2013
1510
17 de julio de 2013 (se da la posibilidad de
iniciar su aplicabilidad a partir del 1 de enero de 2014)
25 de mayo de 2015
1082
26 de mayo de 2015
Actualidad
Nota: Elaboró el autor.
Se estableció bajo el
decreto 2474 de 2008 que las entidades usarían la modalidad de subasta electrónica,
salvo que la entidad certificará que no se contaba con la infraestructura
tecnológica para ello, caso en el cual podría llevarse a cabo los
procedimientos de subasta de manera presencial, sin perjuicio de las
verificaciones que al respecto efectuará el Ministerio de Comunicaciones.
Se indicó en este mismo
decreto que la subasta inversa daría inicio en la fecha y hora señalada en
los pliegos de condiciones, previa autorización de la entidad para la cual
se utilizarían los mecanismos de seguridad definidos en los pliegos de
condiciones para el intercambio de mensaje de datos. El decreto 734 de 2012
introduce adicionalmente que los pliegos de condiciones establecerían la
oportunidad en la cual los proponentes podrían conocer con suficiente
antelación a la subasta, la herramienta que será utilizada para tal efecto.
Los decretos 1510 de 2013
y 1082 de 2015 establecieron que la entidad estatal puede escoger si
adelanta la subasta inversa electrónica o presencialmente. Si la entidad
estatal decide adelantar la subasta electrónicamente debe fijar en los pliegos
de condiciones el sistema que utilizará para la subasta inversa y los
mecanismos de seguridad para el intercambio de mensajes de datos.
A la vez la normatividad en
general regló que el precio de arranque de la subasta inversa electrónica
será el menor de las propuestas iniciales de precio y que los proponentes
que resultaran habilitados para participar en la subasta presentarían sus
pujas o lances de precio electrónicamente, usando para el efecto las
herramientas y medios tecnológicos y de seguridad definidos en los pliegos
de condiciones.
De igual manera indicó que
si en el curso de una subasta dos (2) o más proponentes presentan una
postura del mismo valor, se registraría únicamente la que haya sido enviada
cronológicamente en primer lugar. Adjudicado el contrato la entidad debía
publicar el desarrollo y resultado de la subasta incluyendo la identidad de
los proponentes.
Se estableció de igual
forma que la entidad deberá asegurar que el registro de los lances válidos
de precios se produjera automáticamente sin que hubiera lugar a una intervención
directa de la entidad. Conforme avanzará la subasta el proponente sería
informado por parte del Sistema o del operador tecnológico que brindaba
servicios de subasta, únicamente de la recepción de su lance y de la
confirmación de su valor, así como del orden en que se ubicaba su
propuesta, sin perjuicio de la confidencialidad que se mantendrá sobre la
identidad de los proponentes. En ningún caso se haría público el valor de
las ofertas durante el desarrollo de la subasta.
Bajo los Decretos 2474 de
2008 y 734 de 2012 se estableció que si en el curso de una subasta
electrónica inversa se presentaren fallas técnicas imputables al Secop, a
la entidad o a la empresa a cargo de la operación tecnológica de la
subasta, que impidieran que los proponentes enviaran sus propuestas, la
subasta era cancelada y debía reiniciarse el proceso.
Sin embargo, la subasta debía
continuar si la entidad perdía conexión con el Secop o con la empresa a
cargo de la operación tecnológica de la subasta, siempre que los
proponentes pudieran seguir enviando sus propuestas normalmente. Si por causas imputables al proponente o a
su proveedor de servicio de Internet, aquel pierda la conexión con el Secop
o con el operador tecnológico de la subasta, no se cancelaría la subasta y
se entendería que el proveedor desconectado ha desistido de participar en
la misma, salvo que logrará volver a conectarse antes de la terminación del
evento.
La entidad debía contar
con al menos una línea telefónica abierta de disponibilidad exclusiva para
el certamen que prestará auxilio técnico a lo largo de la subasta para
informar a los proponentes sobre aspectos relacionados con el curso de la
misma.
Bajo los decretos 1510 de
2013 y 1082 de 2015 se modificó y se indicó que si en el curso de una
subasta inversa electrónica se presentan fallas técnicas que impidan a los
oferentes presentar sus lances, la subasta debe ser suspendida y cuando la
falla técnica haya sido superada la entidad estatal debe reiniciar la
subasta. Igualmente si por causas imputables al oferente o a su proveedor
de soluciones de tecnología de la información y telecomunicaciones, durante
la subasta inversa electrónica la conexión con el sistema se perdía, la
subasta continuaría y la entidad estatal entendía que el proveedor que
pierde su conexión ha desistido de participar en la misma.
Los decretos 2474 de 2008
y 734 de 2012 establecieron que los lances serían válidos si superaban el
margen mínimo de mejora en relación con el precio de arranque si se trata
del primer lance, o el último lance válido ocurrido durante la subasta en
lo sucesivo.
Con los decretos 1510 de
2013 y 1082 de 2015, este último vigente en la actualidad, se aclaró que si
los oferentes no presentan lances durante la subasta, la entidad estatal
debe adjudicar el contrato al oferente que haya presentado el precio
inicial más bajo. Que al terminar la presentación de cada lance, la entidad
estatal debe informar el valor del lance más bajo y si al terminar la
subasta inversa hay empate, la entidad estatal debe seleccionar al oferente
que presentó el menor precio inicial, en caso de persistir el empate la
entidad estatal debe aplicar las reglas establecidas en el mismo decreto
1510 de 2013 para desempates;
Indicaron de igual forma,
que la entidad estatal debe estructurar la subasta inversa de manera que
antes de la adjudicación, los participantes en la subasta no identifiquen
las ofertas y los lances con el oferente que los presenta. La subasta
termina cuando los oferentes no hagan lances adicionales durante un período
para la presentación de lances. La entidad estatal debe adjudicar el
contrato al oferente que haya presentado el lance más bajo. En el acto de
adjudicación, la entidad estatal indicará el nombre de los oferentes y el
precio del último lance presentado por cada uno de ellos
La normatividad en general
estableció que Los precios artificialmente bajos serían aplicados al precio
de adjudicación.
Estas reformas han
afectado el procedimiento de subasta en especial en el número mínimo de participantes
y la pluralidad de oferentes en el evento de subasta, así:
Tabla
2
Comparación normativa de
número mínimo de licitantes
Decreto 2474 de 2008
Decreto 734
Decreto 1510
Decreto 1082
Si sólo un oferente resultare habilitado para
participar en la subasta, la entidad ampliará el plazo para la
presentación de los documentos habilitantes y la oferta inicial de
precio, por el término indicado en los pliegos de condiciones, el cual en
ningún caso podrá ser mayor de la mitad del inicialmente previsto.
Si vencido ese plazo no se alcanza la
pluralidad de proponentes, la entidad adjudicará el contrato al
proponente habilitado, siempre que su oferta no exceda el presupuesto
oficial indicado en el pliego de condiciones.
Si sólo un
oferente resultare habilitado para participar en la subasta, la entidad
adjudicará el contrato al proponente habilitado, siempre que su oferta no
exceda el presupuesto oficial indicado en el pliego de condiciones y
ajuste su oferta a un descuento mínimo.
La Entidad Estatal
puede adjudicar el contrato cuando solo se haya presentado una oferta
siempre que cumpla con los requisitos habilitantes exigidos y satisfaga
los requisitos de los pliegos de condiciones, sin perjuicio de las
disposiciones especiales establecidas en la ley y el presente decreto
para la subasta inversa
Hay subasta
inversa siempre que haya como mínimo dos oferentes habilitados cuyos
bienes o servicios cumplen con la Ficha Técnica.
Si en el proceso
de contratación se presenta un único oferente cuyos bienes o servicios
cumplen con la ficha técnica y está habilitado, la entidad estatal puede
adjudicarle el contrato al único oferente si el valor de la oferta es
igual o inferior a la disponibilidad presupuestal para el contrato, caso
en el cual no hay lugar a la subasta inversa
La Entidad Estatal
puede adjudicar el contrato cuando solo se haya presentado una oferta
siempre que cumpla con los requisitos habilitantes exigidos y satisfaga
los requisitos de los pliegos de condiciones, sin perjuicio de las
disposiciones especiales establecidas en la ley y el presente decreto
para la subasta inversa
Hay subasta
inversa siempre que haya como mínimo dos oferentes habilitados cuyos
bienes o servicios cumplen con la Ficha Técnica.
Si en el proceso
de contratación se presenta un único oferente cuyos bienes o servicios
cumplen con la ficha técnica y está habilitado, la entidad estatal puede
adjudicarle el contrato al único oferente si el valor de la oferta es
igual o inferior a la disponibilidad presupuestal para el contrato, caso
en el cual no hay lugar a la subasta inversa
Nota1: Elaboró el autor.
Nota 2: Se realiza el análisis bajo el
alcance de la investigación.
La subasta inversa tras la
Ley 1150 de 2007 se define en como una puja dinámica efectuada presencial o
electrónicamente, mediante la reducción sucesiva de precios durante un
tiempo determinado, esperando que fuera un instrumento idóneo en la
administración del recurso público (Ley 1150 de 2007).
Para que exista subasta se
establece la necesidad de mínimo dos proponentes y se permite la
adjudicación la del contrato a un único oferente que cumpla con lo
establecido en el pliego de condiciones no exceda el presupuesto oficial, solamente
en el Decreto 734 de 2012 constituye un descuento mínimo para ser
adjudicado a un solo proponente.
El
Consejo de Estado en el 2010 estableció la necesidad de pluralidad de
oferentes, para maximizar los beneficios para el Estado a partir de la competencia
entre varios de ellos.
El presente modelo de
subasta parte de que no existe colusión debido a que la Constitución
Política de Colombia, en su artículo 333, establece entre otras situaciones
que: “La libre competencia económica es un derecho de todos que supone
responsabilidades” (…) El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se
obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará
cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en
el mercado nacional.”
De igual manera, la Ley 155 de
1959 establece en su artículo primero: “Quedan prohibidos los acuerdos o
convenios o convenios que directa o indirectamente tengan por objeto
limitar la producción, abastecimiento, distribución o consumo de materias
primas, productos, mercancías o servicios nacionales o extranjeros, y en
general, toda clase de prácticas, procedimientos o sistemas tendientes a
limitar la libre competencia y a mantener o determinar precios
inequitativos”.
Paralelamente, el decreto 2153
de 1992, artículo dos, establece que entre sus funciones, La
Superintendencia de Industria y Comercio velara por la observancia de las
disposiciones sobre promoción de la competencia y prácticas comerciales
restrictivas, en los mercados nacionales. Adicionalmente, el artículo 47,
numeral 9, se establece que son contrarios a la libre competencia, entre
otros, los siguientes acuerdos: colusión en licitaciones o
concursos o los que tengan como efecto la distribución de adjudicaciones de
contratos, distribución de concursos o fijación de términos de las
propuestas.
De igual manera, la Ley 1340 de
2009 dictó normas en materia de protección de la competencia y se le
concedió a la Superintendencia de Industria y Comercio la competencia
privativa de las investigaciones administrativas, la imposición de multas,
así como la adopción de las demás decisiones administrativas que deban
tomarse por infracción a las disposiciones sobre protección de la
competencia. Esta ley fue de la mano junto a
los decretos 3523 de 2009, modificado por el decreto 1687 de 2010.
Desde el año 2009, la Superintendencia de Industria y
Comercio creó un grupo anti-colusión, dio inicio a más de 30 averiguaciones
preliminares relacionadas con la conducta tipificada en el artículo 47
numeral 9 del Decreto 2153 de 1992 (Archila, 2012, p. 1).
Con ocasión
de la coyuntura de los denominados “carruseles de contratación” en Colombia
y particularmente en Bogotá, Distrito Capital, se presentó un giro
institucional importante para proteger los procesos de selección de
contratistas. La Superintendencia de Industria y Comercio, en el año 2010,
realizo una guía práctica para combatir la colusión en las licitaciones, en
la cual se establece que la colusión no es solo una conducta que afecta a
los demás proponentes que no participan en el cuerdo colusivo, sino que
tiene un impacto directo en el aumento de los precios de los bienes y
servicios contratados, generando desequilibrio en el gasto público. Según
estudios de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), las adquisiciones del sector público representan hasta el 15% del
PIB, lo que convierte a la contratación pública en un componente importante
de la actividad económica, y a la vez se evidencia la necesidad de orientar
políticas para disminuir y detectar la colusión y no permitirlas en la
contratación pública.
Con la
promulgación de la Ley 1474 de 2011, comúnmente conocido como estatuto
anticorrupción, en su artículo 27, acuerdos restrictivos
de la competencia adicionó a
la Ley 599 de 2000 el artículo 410A, el
cual estableció que en un proceso de licitación pública, subasta pública,
selección abreviada o concurso se concertare con otro con el fin de alterar
ilícitamente el procedimiento contractual, incurrirá en prisión de seis (6)
a doce (12) años y multa de doscientos (200) a mil (1.000) salarios mínimos
legales mensuales vigentes e inhabilidad para contratar con entidades
estatales por ocho (8) años.
De igual manera, establece que
quien en su condición de delator o clemente, mediante resolución en firme,
obtenga exoneración total de la multa a imponer por parte de la
Superintendencia de Industria y Comercio en una investigación por acuerdo
anticompetitivos en un proceso de contratación pública obtendrá los
siguientes beneficios: reducción de la pena en una tercera parte, un 40% de
la multa a imponer una inhabilidad para contratar con entidades estatales
por cinco (5) años.
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