Publicado por: SANDRA LUCÍA LÓPEZ PEDREROS 
Fecha: 31 de Diciembre 1969 
Equipo: Control Interno
La
Nueva Gerencia Pública (NGP) y la teoría económica de subastas
A
principios de los 80´s inicia un movimiento a nivel mundial que buscaba
redefinir el papel del Estado, combinando la teoría económica con
perspectivas gerenciales bajo la denominación de Nueva Gestión Pública (Zavariz,
2010, p. 59). El interés de estas reformas
se centra en analizar en qué condiciones han sido o no exitosos los
diferentes papeles del Estado y que estos modelos han de proveer
herramientas y procedimientos para los gobiernos que quieren este tipo de
reformas (Zavariz, 2010, p. 60).
Las bases
que generaron este movimiento provienen de las ciencias económicas como la
elección racional (Zavariz, 2010, p. 60) y el concepto de mercado entendido como el
mecanismo superior para la asignación de los recursos públicos, impulsor de
la competencia y de la competitividad en el sector gobierno, generador de
eficiencias e instrumento de decisiones gubernamentales. (Pichardo, 2004,
p. 168).
Al mismo
tiempo se presentan tendencias en el nuevo pensamiento económico como lo es
la necesidad de que el Estado sea más pequeño a través de la
desburocratización, disminuyendo drásticamente o hasta desapareciendo
empresas públicas mediante la privatización; Milton Friedman fue pionero de
estas ideas (Pichardo, 2004, p. 168).
Bajo la
teoría de la modernización administrativa, nace la aplicación de
instrumentos como el sistema de concursos, licitaciones y subastas. El utilizarlos presenta como base el uso
racional para comprar por fuera del gobierno e incrementar la participación
del sector privado en las actividades públicas (Pichardo, 2004, p. 239).
Teóricamente
contratar por fuera consiste en contratar a empresas u organizaciones
privadas no gubernamentales que pueden prestar los servicios en iguales o
mejores condiciones que las dependencias públicas (Pichardo, 2004, p. 236).
Es una manera de mejorar la calidad, la oportunidad y el costo del servicio
o programa que el gobierno presta (Pichardo, 2004, p. 239).
La Nueva
Gerencia Pública es la teoría que transforma la contratación en el medio de
comunicación del sector público. Crea un Estado contratista, en el que los
recursos serán administrados por medio de una serie de contratos que
cubrirán los objetivos y las tareas del gobierno en materia de adquisición
de bienes y prestación de servicios (Pichardo, 2004, p. 240).
En muchos países, las
compras que hace al gobierno lo hacen el mayor comprador de una amplia
variedad de bienes y servicios. De igual manera, el principal instrumento
de ejecución del gasto público es la contratación pública apareciendo como
un asunto esencial para el correcto devenir de la administración pública y
por consiguiente para la satisfacción de los cometidos estatales (Prada, 2005, p. 4).
Lane (citado por Caamaño,
2001, p. 7) expone que la corriente de la Nueva Gestión Pública o
modernización del sector público, está encaminada a insertar en la
organización pública instrumentos similares al mercado como son la
licitación, concurso público, las subastas y la contratación externa para
las adquisiciones de bienes y servicios por parte de los gobiernos (Caamaño,
2001, p. 7).
También esta corriente se
caracteriza por el uso de las tecnologías, utilizando “e- procurement”,
término que se utiliza para referirse al “conjunto de herramientas basadas
en plataformas tecnológicas y servicios de Internet que han hecho posible
que las compras de corporaciones privadas sean más eficientes y más costo
efectivas” (Prada, 2005, p. 4).
Teoría
económica de subastas
No
se conoce puntualmente el inicio o lugar de donde provienen las subastas,
se cree que desde el trueque ya existía un tipo de subasta, que ha
evolucionado debido al desarrollo de las actividades económicas como la
aparición de la moneda. Las subastas iniciaron en Babilonia en el año 500
antes de Cristo documentado por Herodoto (Usategui, 2004, p. 11) y eran
utilizadas para vender mujeres para que se casaran. La palabra subasta
proviene de la expresión latina “sub, asta” que significa “bajo lanza”; la
lanza era el símbolo del poder romano y era clavada en la plaza antes de
dar inicio a un acto de venta pública, como los despojos de guerra, la
venta de esclavos y bienes pertenecientes al fisco (Parra, 2013, p. 6).
En el siglo XVII, en Inglaterra, las subastas
se hacían con vela y se iniciaba prendiéndola, luego se recibían posturas
ascendentes hasta que la vela se apagaba y se adjudicaba a la mayor
propuesta al momento de apagarse la vela. En el Siglo XVIII, con la llegada
de los colonos a América, se utilizaron las subastas para pieles, ganado,
propiedades en general y la venta de esclavos; estas últimas impulsaron el
crecimiento del mercado de esclavos más grande del mundo occidental (Parra,
2013, p. 6).
En
este mismo siglo, la subasta empieza a utilizar nuevos métodos: la subasta
holandesa o descendente que introdujo el uso del martillo y la limitación
del tiempo para la presentación de ofertas (Momparler, 2005, p. 1). Con la
creación de la Bolsa de Valores de Nueva York aparece el proceso de subasta
doble donde licitantes y demandantes ponen posturas de venta y compra al
mismo tiempo (Parra, 2013, p. 6).
En
el siglo XX, su importancia ha sido muy significativa; se ha extendido a
nuevos bienes y servicios, incrementado el número de participantes, tanto
de la oferta como de la demanda. El estado es uno de los agentes más
importantes en el desarrollo de la subastas, actúa tanto de comprador como
de vendedor; sus compras las suele realizar a través de mecanismos de
subastas como en sobre cerrado (Momparler, 2005, p. 2) y subasta holandesa.
El
desarrollo de la teoría de subastas, en 1956, se evidencia con el primer
trabajo académico de Friedman el cual no contemplaba el sector público. En
1961 William Vickrey introduce la noción del equilibrio de teoría de
juegos, teniendo un gran auge en los años 80 bajo la teoría económica de
subastas (Momparler, 2005, p. 2).
Para
llegar al desarrollo de la teoría económica de subastas se presentaron
cuatro enfoques fundamentales anteriores a la regulación de estas. En primer lugar, la teoría tradicional
que prefiere que sean las órdenes gubernamentales y no la competencia, las
que garanticen el control de entrada, fijación de precios, prescripción de
calidad y condiciones de servicios. Una de sus proposiciones básicas son
las fallas de mercado reflejada en monopolios naturales, externalidades; su
principal supuesto es el de un gobierno benevolente. Los principales
autores de esta corriente son: Marshall, Pigou, Arrow y Samuelson. Promueve
un mecanismo regulatorio, que no asegura ni una minimización de costos ni
evita la extracción de rentas extraordinarias. Este enfoque sigue dominando
en la experiencia de la mayor parte de los países del mundo y su vigencia
se debe a los aportes de otras escuelas (Rivera, 2004, p. 312-313).
En
segundo lugar, se encuentra la
nueva economía institucional. Ella establece “una forma muy incompleta de
contratación de largo plazo en la que se asegura al regulado una
tasa de rendimiento justa y se introducen ciertas adaptaciones a las
circunstancias cambiantes sin el costoso regateo que acompaña a tales
cambios cuando las partes del contrato disfrutan de una autonomía mayor” (Rivera,
2004, p. 312). Su proposición básica es la reformulación del concepto de
firma y de mercado; este último y las jerarquías son estructuras
alternativas de formas de gobernar y están sujetos a fallos. Sus
inspiradores representativos son Ronald Coase, Oliver Williamson, Brian Levy
y Pablo Spiller. Según su propuesta
política, las estructuras deben gobernar y adaptarse a la dotación
institucional. Replantea el problema entre Estado y mercado, quitando
importancia a las instituciones en el desempeño económico y de la
regulación (Rivera, 2004, p. 312-313).
El
tercer enfoque es la regulación y
promoción de la competencia. Establece un mecanismo en el cual el
gobierno es el principal incentivo y la empresa el agente; define la
implementación de reglas que animan a la empresa regulada a alcanzar los
objetivos deseados por el regulador, entregando ciertos grados de
discreción a la firma y estableciendo como proposición básica la falla de
mercado. Los autores destacados de esta corriente son: Jean Jacques
Laffont, Jean Tirole, Mark Armstrong, David Sappington, y el Banco Mundial
también apoya esta tendencia teórica. Las propuestas de política son
principalmente mejorar la calidad de las políticas públicas, regulación
asimétrica y política de competencia (Rivera, 2004, p. 312-313).
En
cuarto lugar se encuentra la desregulación que define el proceso por el
cual los gobiernos eliminan algunas regulaciones que
teóricamente hacen que la operación del mercado sea eficiente. Establece
que entre menos regulaciones existan se dará un aumento en el nivel de competitividad,
conllevando una mayor productividad,
mayor eficiencia y en últimas a menores precios (Rivera,
2004, p. 312). Se diferencia de la liberalización “porque un mercado
liberado, si bien permite un número arbitrario de ofertas, puede ser
regulado para proteger los derechos de los usuarios, especialmente para prevenir
los oligopolios de facto o de jure,
garantizar unos precios máximos o una calidad mínima” (Rivera, 2004, p. 312). Alfred Kahn y Gregory
Sidak son dos fieles representantes de esta corriente, su propuesta de
política es la desregulación como camino a los mercados competitivos (Rivera,
2004, p. 313).
Para
finalmente encontrar el enfoque de la teoría económica de la regulación,
que plantea que esta última es el uso que hace la industria en su propio
beneficio del poder de coerción del Estado. Paralelamente, con la crítica
al Estado benefactor, estableció que la operación del mercado, pese a sus
supuestas fallas podía operar con menores costos que los monopolios
regulados. Se acepta la existencia de monopolio natural (no era necesaria
la regulación) y que mediante el mecanismo de subastas se hace competir a
los interesados en prestar el servicio por el mercado (Rivera, 2004, p.
312).
La
subasta surge como alternativa a la regulación, es un mecanismo atractivo
porque permite resultados óptimos de eficiencia, productividad asignación
eficiente y minimiza los costos regulatorios. Sin embargo, se pueden generar
problemas cuando se introducen las limitaciones contractuales de la
regulación reflejadas en perturbaciones no anticipadas en la tecnología,
costo de los factores o en la demanda. Se espera que las subastas reduzcan
los costos regulatorios al disminuir las necesidades de información,
minimización de los costos de monitoreo y elaboración e implementación de
políticas (Gallardo, 1999, p. 4). Para obtener resultados
óptimos las subastas presentan un mecanismo sin regulación por la
competencia partiendo de la ausencia de colusión, igual acceso a insumos y
factores esenciales e información simétrica entre las firmas” (Gallardo,
1999, p. 25).
Definición
José
María Usátegui, en el libro “Economía
de las subastas” explica la teoría de subastas, afirma que en estas
existe un único vendedor y varios compradores posibles o un único comprador
y varios vendedores posibles; se entiende que es un mecanismo con un
conjunto explícito de reglas, estas se determinan con base en esas ofertas
o pujas de los proponentes a quien se vende o a quien se compra lo que se
está subastando y a qué precio se realiza esa compraventa.
Establece
que el subastador decide las reglas de la subasta las cuales especifican
cómo se determina el ganador y cuánto tiene que pagar, que los proponentes
conocen esas reglas y saben que el subastador las va a cumplir pero que el
subastador no conoce la cantidad máxima que está dispuesto a pagar cada proponente
en la subasta, es decir la valoración de lo que se subasta para cada
licitante.
Las
subastas sirven para vender un objeto, una obra de arte, el derecho de
explotación de un recurso, la extracción de petróleo en una zona
determinada, el derecho de prestación de un servicio, comprar bienes y
servicios, la construcción de una autovía y los servicios de limpieza de
una ciudad (Usategui, 2008, p. 11), las subastas son anónimas ya que no se
resuelve en función de la identidad de los proponentes sino únicamente en
función de las pujas que realizan esos últimos; las subastas pueden servir
para determinar rápidamente el precio de mercado de algunos productos cuya
oferta y demanda cambian diariamente o cuya calidad no es siempre la misma,
por ejemplo el pescado. Una subasta permite averiguar el precio de un bien
o servicio que no se comercia en el mercado con regularidad por ejemplo las
obras de arte (Usategui, 2008, p. 12).
La subasta logra definirse
como un mecanismo de asignación, en ella compiten varios demandantes o
proponentes por determinados bienes o servicios consiguiéndose al final un
ganador y un precio (Tamayo, 2004, p. 10).
Preston McAfee y Joe McMillan establece que es un mecanismo de
mercado que cuenta con un conjunto de reglas que determinan la asignación
de recursos y precios basado en las pujas de los participantes (Juez, 2003,
p. 40).
José María Usategui
establece que una subasta es muchas veces un método de asignación mucho más
apropiado que un concurso de méritos para una administración pública que
desea comprar o vender algo (Usategui, 2008, p.13).
Si la subasta está bien diseñada
asigna lo que se subasta al proponente que puede suministrarlo a menor
costo o que más lo valora maximizando la utilidad del comprador y los
ingresos del vendedor (Usategui,
2008, p.13). Se debe diferenciar
entre subastas de valor privado y subastas de valor común; la mayor parte
de las subastas son de valor privado, en estas subastas la valoración (o
coste) de cada licitante es independiente de las de los demás proponentes,
esta puede estar basada por ejemplo en sus gustos, necesidades o capacidad
de pago, un ejemplo son los coleccionistas (Usategui, 2008, p.14).
El subastador no conoce
las valoraciones o costes de los proponentes en la subasta; además, cada
uno de ellos conoce su valoración pero no conoce las valoraciones de los
demás; sin embargo, cada proponente tiene unas creencias sobre los valores
que puede tener la valoración de cada uno de los demás proponentes y sobre
las probabilidades de que esa valoración tome cada valor (Usategui, 2008,
p.14).
En las subastas de valor
común el valor del objeto subastado o el coste de prestación del servicio
es el mismo para todos los proponentes pero ningún conoce dicho valor y
tampoco lo conoce el subastador, un claro ejemplo es un pozo de petróleo
(Usategui, 2008, p.81).
En conclusión en una subasta
se identifican reglas, vendedores y/o compradores, pujas o lances, se
venden y se compran bienes y servicios; se define entonces como un conjunto
determinado de reglas donde existe un subastador que recibe propuestas
individuales de un grupo proponentes, asignándose un ganador y un precio
previa su valoración y comportamiento frente al riesgo, para finalmente
quedarse con el objeto o servicio subastado (Tamayo, 2004, p. 10).
Diseño
de subastas
Se
han diseñado teóricamente cuatro tipos de subastas. La subasta inglesa,
donde los licitantes van ofreciendo pujas cada vez más altas a partir de un
precio mínimo aceptable de partida, termina cuando ningún licitante desea
realizar una puja más alta, el ejemplo más común son las subastas
referentes a bienes de arte o antigüedades (Usategui, 2008, p.15).
La
segunda es en sobre cerrado al primer precio, su diseño consiste en que cada licitante puede presentar una
única puja en sobre cerrado dentro del plazo establecido para la
presentación de pujas; al terminar ese
plazo se abren los sobres que contienen las pujas y se declara ganador al
proponente que ha realizado la oferta más alta o más baja, y por tanto el
licitante tiene que pagar un precio igual a su puja, es la más utilizada
por las administraciones públicas. (Usategui, 2008, p. 17).
La
tercera, es la subasta en sobre cerrado al segundo precio, es como la
subasta en sobre cerrado al primer precio excepto por el hecho de que el
ganador que sigue siendo el licitante que ha realizado la oferta más alta o
más baja paga un precio igual a la segunda oferta más alta o más baja (Usategui, 2008, p. 17).
Por
último la subasta holandesa, consiste en que el subastador empieza
anunciando un precio alto que previsiblemente ningún licitante querrá
pagar, el subastador continúa
anunciando precios cada vez más bajos, de viva voz o mediante un reloj o
dispositivo electrónico de forma que el descenso del precio sea bastante
rápido, concluye cuando algún licitante decide aceptar el último precio
anunciado; ese licitante es el
ganador de la subasta y tiene que pagar por lo que se subasta a un precio
igual al precio al que ha decidido parar la subasta (Usategui, 2008, p.16).
Esta es comúnmente conocida como subasta inversa.
La diferente literatura referente a la
teoría de subastas sugiere que las subastas holandesas, inglesas y de
primer precio son equivalentes y que el precio ganador en cada uno de los
casos es igual, siempre y cuando los oferentes sean neutros al riesgo,
situación conocida como el teorema de la equivalencia de ingreso,
desarrollado por William
Vickrey, John Riley y William Samuelson
(Usategui, 2008, p. 38).
Una
de las principales conclusiones de la literatura económica de subastas es
la relación inversa entre el número de jugadores y el precio que un
vendedor recibe. Establece que a más participantes mayor puja existirá y
por lo tanto se reflejará en un menor precio de venta. Esta afirmación fue
desarrollada por Raymon Battalio en 1990, James Cox en 1988, y John Kagel y
Dan Levin en 1993 (Prada, 2005, p.
8).
De
igual manera, Preston McAfee y Joe McMillan en 1987 y Douglas Dyer 1989
demuestran que los precios tienden a ser más beneficiosos cuando uno de los
jugadores no está informado del número de jugadores que están participando
en la subasta (Prada, 2005, p. 8).
Así,
la introducción de un mecanismo como la subasta inversa en la contratación
pública, conlleva a un claro ejemplo de la Nueva Gerencia Pública en el
manejo de la política pública de contratación al introducir herramientas de
la teoría económica para la ejecución de recursos públicos y la
materialización de políticas públicas.
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