Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demanante contra la sentencia del 20 de marzo de 2003, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección "A"-, por medio de la cual el a quo declaró que era inepta la demanda presentada y denegó las súplicas de la misma. La sentencia recurrida será revocada y, en su lugar, se proferirá un fallo estimatorio de las pretensiones de la demanda, en el sentido de acceder a la indemnización de perjuicios deprecada por la parte actora.

El señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez laboró como empleado público del Distrito Capital de Bogotá D.C., entre el 17 de mayo de 1995 y el 11 de mayo de 1998. Al momento de la terminación de la relación legal y reglamentaria, la entidad demandada se abstuvo de reconocer oportunamente las cesantías a que tenía derecho el hoy demandante, las cuales fueron entregadas casi un año después del cesamiento en funciones. A pesar del retardo en el pago, en la demanda se dice que al señor Mejía Gutiérrez no se le reconocieron los intereses de mora sobre las sumas adeudadas, según se encuentra consagrada esta obligación en la Ley 244 de 1995, de acuerdo con la cual el empleador debe pagar al trabajador una indemnización moratoria equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías.

1. Mediante escrito presentado el 21 de junio de 2000 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (f. 1-7 c. 1), el señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez, como litigante en causa propia, formuló acción de reparación directa contra el Distrito Capital de Bogotá D.C., con el propósito de que se diera trámite favorable a las pretensiones que se citan a continuación:

3.1. La suma de cuarenta y siete mil ciento cuarenta y seis pesos con 66 centavos ($47 146 [sic]) diarios como sanción moratoria con base en la Ley 244 de 1995. Sanción moratoria que se inicia a partir del diez (10) de septiembre de 1998, hasta la fecha en que se haga el pago definitivo de esta moratoria. O desde las fechas que resulten probadas dentro del proceso.

6. Que se ordene a la parte demandada el pago de las costas (f. 1 y 2, mayúsculas del texto citado).

1.1. Como fundamento de sus pretensiones, el demandante narra que laboró como funcionario público del Distrito Capital de Bogotá D.C. entre el 17 de mayo de 1995 y el 11 de marzo de 1998, fecha en la cual devengaba un salario mensual de $1 646 268 m/cte. Afirma que al momento del retiro, la entidad demandada se abstuvo de pagar la suma correspondiente a cesantías definitivas por el periodo comprendido entre el 1º de enero de 1996 y el 31 de diciembre del mismo año, a pesar de que ello fue solicitado en varias oportunidades.

1.2. Agrega que cuando el Distrito Capital de Bogotá D.C. accedió finalmente a pagar las cesantías adeudadas, lo que hizo en diciembre de 1998, no ordenó el pago de la sanción moratoria a que tenía derecho el señor Mejía Gutiérrez, de conformidad con lo establecido en la Ley 244 de 1995, que establece que el empleador deberá pagar al servidor, a título de indemnización por la mora en el pago de las cesantías, un día de salario por cada día de retardo.

2. Admitida la acción de reparación directa¹, el Distrito Capital de Bogotá D.C. presentó escrito de contestación de la demanda (f. 30-32, c.1), en el que manifestó que se oponía a todas y cada una de las pretensiones formuladas por la parte actora. En sustento de esa posición, manifestó que las cesantías del señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez fueron pagadas a tiempo, mediante resolución n.° 3014 del 16 de diciembre de 1998, emanada de la Secretaría de Gobierno Distrital. Agrega que "… el error de hecho en que se incurrió al haber tomado un valor diferente a la asignación básica del interesado no es, en principio, razón suficiente para aplicar la sanción, puesto que la administración se allanó al cumplimiento de las obligaciones generadas con el actor…" (f. 31).

3. Surtido el trámite de rigor y practicadas las pruebas decretadas², el Tribunal de primera instancia corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión³, oportunidad procesal de la cual sólo hizo uso la parte actora, quien insistió en los argumentos ya ventilados en el escrito de la demanda (f. 44-47).

4. El Tribunal Administrativo del Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección "A"- emitió sentencia de primera instancia el 20 de marzo de 2003, en la que decidió:

SEGUNDO: Sin condena en costas (p. 80, c. ppl).

4.1. Para tal efecto, el a quo consideró que lo pretendido por el accionante debería haberse tramitado por la vía de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual es indebida la escogencia de la acción de reparación directa en el presente caso. En palabras del Tribunal:

(…)

Como el demandante optó por formular la acción de reparación directa, adecuada para lograr la indemnización de perjuicios derivados de hechos y omisiones pero no de actos, es evidente que tal acción es inadecuada haciendo sustancialmente inepta la demanda, por cuanto quien demanda no puede escoger a su arbitrio la acción que considere del caso, sino que debe incoar aquella que corresponda, según la ley, a los supuestos fácticos y jurídicos que informan las respectivas pretensiones, tal como lo ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia del Consejo de Estado (f. 78 y 79, c. ppl).

5. Contra la decisión antes reseñada, la parte demandante interpuso recurso de apelación (f. 82 c. ppl.) en cuya sustentación (f. 89-91) manifestó que no compartía la decisión asumida en la primera instancia pues, según considera, la acción de reparación directa fue adecuadamente escogida en el presente caso, en la medida en que a través de ella se demandó la indemnización de unos daños causados, no por un acto administrativo, sino por una omisión de la administración.

6. Surtido el trámite correspondiente a la segunda instancia, el despacho sustanciador del proceso corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión de segunda instancia⁴, oportunidad procesal en la cual guardaron silencio.

1. CONSIDERACIONES

7. La Sala es competente para decidir el asunto por tratarse del recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en un proceso que, por su cuantía (f. 7, c.1)⁵, tiene vocación de doble instancia.

8. Con base en las pruebas recaudadas en el proceso contencioso administrativo, valoradas en su conjunto, se tienen como ciertas las siguientes circunstancias fácticas relevantes:

8.1. Mediante resolución n.° 411 del 17 de mayo de 1995, expedida por la Secretaría de Gobierno Distrital de Bogotá D.C., se dispuso nombrar al señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez en el cargo de "Jefe Grado 19 con funciones de coordinador asistencia jurídica popular, despacho de la Secretaría de Gobierno, código 110 de la Secretaría de Gobierno…" (f. 154, c. 2), nombramiento que le fue comunicado por medio del oficio del 18 de mayo de 1995 (f. 8).

8.2. El señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez presentó renuncia a su cargo tres años después del nombramiento, la cual fue aceptada mediante resolución n.° 829 del 11 de mayo de 1998 expedida por el Secretario de Gobierno Distrital de Bogotá D.C. (f. 8, c.2), comunicada mediante oficio librado en la misma fecha, recibido por el hoy demandante el 18 de mayo de 1998 (f. 50). No obstante, laboró hasta el 1º de julio de 1998, época en la que devengaba la suma $1 646 267 como salario mensual⁶.

8.3. Por medio de petición radicada el 10 de julio de 1998 (f. 10, c.2), dirigida al director de recursos humanos de la Secretaría de Gobierno Distrital, el hoy demandante solicitó "… ordenar a quien corresponda se me informe a qué fondo fueron consignadas mis cesantías de los años 95 y 96, con el fin de retirar las mismas…".

8.4. Mediante resolución n.° 2456 del 24 de julio de 1998, expedida por el Secretario de Gobierno de Bogotá D.C., se dispuso el reconocimiento y pago a favor del señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez, de unas prestaciones sociales por retiro, correspondientes a un tiempo adicional laborado en 1996. Se dice en el aludido acto administrativo:

(…)

Temoc Mejía Gutiérrez… quien desempeñó el cargo de Jefe Grado 21, laboró hasta el día 01 de julio del presente año, por lo cual se le adeuda por concepto de sueldo $1 861 735 oo, por concepto de gastos de representación $332 347 oo, por concepto de prima técnica $365 582 oo, por concepto de prima de servicios $607 452 oo, y por concepto de prima de navidad $271 147 oo (f. 47, c.2).

8.5. Paralelamente, a través de solicitud radicada el 24 de agosto de 1998 (f. 12, c.2), el señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez solicitó al Fondo de Ahorro y Vivienda Distrital –FAVIDI- que informara si en el mismo se encontraban recaudadas las cesantías del solicitante y, en caso de que ello no fuera así, a qué fondo fueron consignadas pues, según manifiesta el peticionario, en la división de recursos humanos no se le dio al actor información alguna al respecto.

8.6. El Fondo de Ahorro y Vivienda Distrital –FAVIDI- dio respuesta a la solicitud antes mencionada, mediante oficio calendado el 15 de septiembre de 1998 (f. 13, c.2), en el que informó al hoy demandante que las cesantías que eran administradas por la entidad, fueron trasladadas al fondo de cesantía denominado "Protección S.A.", en cumplimiento de una solicitud hecha por el afiliado. Según las palabras consignadas en el aludido oficio, al peticionario se le manifestó "… Que usted radicó en esta entidad cesantía definitiva, la cual fue consignada en el FONDO DE CESANTÍA PROTECCIÓN, mediante cheque n.° 0264258, dando cumplimiento a la carta de traslado por usted presentada ante esta entidad…"⁷.

8.7. La Unidad de Gestión Humana de la Secretaría de Gobierno Distrital, en respuesta a la solicitud radicada por el demandante el día 3 de julio de 1998 –reseñada en el punto 8.2-, expidió el oficio n.° UGH-3752 del 26 de octubre de 1998, por medio del cual le manifestó al señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez que "… respecto a las cesantías del año 1996, se están revisando nuestros archivos con el fin de establecer a qué fondo fueron consignadas…" (f. 20, c.2).

8.8. La Secretaría de Gobierno Distrital, mediante resolución n.° 3014 del 16 de diciembre de 1998, intitulada "… por la cual se reconoce y ordena un pago…", dispuso lo siguiente:

(…)

(…)

Que es menester (sic) de la administración reconocer y ordenar el pago de la cesantía adeudada, con los correspondientes intereses de ley, de conformidad con la relación adjunta que forma parte de este acto administrativo.

(…)

ARTÍCULO PRIMERO.- Reconocer y ordenar el pago de la suma de OCHO MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y NUEVE PESOS CON 00/100 ($8 452 989 oo) M/CTE, a los señores TEMOC GONZALO MEJÍA GUTIÉRREZ y MIGUEL ANTONIO PEÑA PEÑA… en las cantidades determinadas en las relaciones adjuntas que forman parte integral de este proveído, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva… (f. 45 y 46, c.2)⁸.

8.9. Mediante memorial radicado el 28 de junio de 1999, dirigido al director de la Unidad de Gestión Humana de la Secretaría de Gobierno Distrital, el señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez solicitó que se aceleraran los trámites correspondientes a la cesantía definitiva correspondiente al periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 1996 pues, según manifiesta, "… han transcurrido ocho (8) meses y no he sido informado aún a (sic) donde fueron consignadas mis cesantías del año 1996…" (f. 21).

8.10. Por medio de oficio n.° 005-09801 calendado el 14 de julio de 1999, suscrito por el director de la Dirección de Gestión Humana de la Secretaría de Gobierno Distrital, expedido en respuesta a la solicitud radicada el 28 de junio de 1999, se le informa al señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez lo siguiente:

2. Por tratarse de un pago a un ex empleado, lo debe realizar la Tesorería Distrital de la Secretaría de Hacienda, por lo tanto su pago lo debe efectuar directamente la Tesorería, razón por la cual usted debe acercarse a esa dependencia para información respectiva (f. 22, c.2).

8.11. El día 30 de junio de 1999, la Tesorería Distrital de Santa Fe de Bogotá libró el cheque n.° I 6012420 del Banco de Bogotá, a nombre del señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez, por valor de $5 481 378 oo (f. 23, c.2), monto que es coincidente con el valor de las cesantías y los intereses moratorios cuyo pago se ordenó mediante la resolución n.° 3014 del 16 de diciembre de 1998 –ver punto 8.8-.

9. Para emitir un pronunciamiento frente al asunto sub iudice, la Sala deberá dar solución a los siguientes interrogantes:

9.1. En primer lugar, como una cuestión previa al abordaje del tema de fondo, es necesario que la Sala estudie la procedencia de la acción de reparación directa para demandar la indemnización de los daños alegados en la demanda, en la medida en que la parte actora afirma que estos se produjeron por la mora en la que supuestamente incurrió la entidad demandada, al no pagar de forma oportuna las cesantías correspondientes al tiempo laborado entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 1996. Frente a este punto, el Tribunal de primera instancia afirma que fue indebida la escogencia de la acción ya que, según considera, los daños cuya indemnización persigue el demandante, surgieron del acto administrativo por medio del cual se reconoció el pago de las cesantías aludidas, razón por la cual la acción procedente, a juicio del a quo, era la de nulidad y restablecimiento del derecho, y no la de reparación directa equivocadamente incoada por el señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez. El apelante considera, en contraste con lo dicho en la sentencia recurrida, que la acción escogida fue adecuada, toda vez que se demanda la indemnización de los perjuicios originados en una omisión de la administración, y no en un acto administrativo.

9.2. Comoquiera que la Sala sostendrá la tesis de que fue adecuada la acción escogida por el demandante para deprecar la indemnización de los perjuicios alegados en la demanda, entonces se procederá, acto seguido, a establecer si se presentó la falla del servicio por omisión en el pago oportuno de las cesantías correspondientes al periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 1996, el cual fue ordenado por la administración distrital mediante resolución n.° 3014 del 16 de diciembre de 1998, y cumplido mediante cheque librado por la Tesorería Distrital el 30 de junio de 1999.

9.3. En tercer lugar, toda vez que se dirá que la actuación de la administración en el caso concreto fue contraria al ordenamiento jurídico y que, en consecuencia, es procedente la declaratoria de responsabilidad a cargo del Distrito Capital de Bogotá D.C., entonces será necesario determinar el monto de la indemnización de perjuicios a que hay lugar con ocasión del daño antijurídico padecido por el señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez.

10. Frente a la indebida escogencia de la acción, la Sala considera pertinente recordar que, de acuerdo con los más recientes pronunciamientos del Consejo de Estado relacionados con el tema de la mora en el pago de cesantías, si bien la acción de reparación directa resulta improcedente para demandar la indemnización de los perjuicios surgidos de la demora de la administración al reconocer la aludida prestación, lo cierto es que la Sección Tercera, desde la sentencia proferida el 23 de febrero de 1998⁹, había venido considerando que, por tratarse de una omisión de la administración en el cumplimiento de una operación administrativa, era adecuada la interposición de la acción de responsabilidad extracontractual.

10.1. Dicho criterio fue variado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia del 27 de marzo de 2007, en la que se aclaró, en todo caso, que las acciones de reparación directa tramitadas con posterioridad al criterio jurisprudencial sentado en 1998, y antes del cambio de postura adoptado mediante el pronunciamiento del año 2007, debían seguirse tramitando tal como se decía en la anterior orientación interpretativa pues, según se consideró, los cambios jurisprudenciales no pueden afectar la confianza legítima de los usuarios de la administración de justicia que, en consonancia con la antigua postura de la Sección Tercera, hubieren actuado con la legítima convicción de que la acción de reparación directa –no la de nulidad y restablecimiento- era la procedente¹⁰.

10.2. Un recuento de la evolución jurisprudencial anteriormente sumariada, fue consignado en una reciente sentencia aprobada por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la cual se cita in extenso por ser el criterio que, en aras de la eficacia del principio de igualdad¹¹, ha de regir la solución del caso concreto que ahora ocupa la atención de la Subsección "B". Dijo entonces la Sala:

(…)

(…)

(…)

(…)

Lo anterior no significa que el Consejo de Estado no esté habilitado para revisar su jurisprudencia, esto es, para modificar su criterio bien porque adopte uno nuevo que juzgue más apropiado, ya porque se adapte a los continuos cambios sociales… Pero estos cambios no pueden suponer afectación del derecho de acceso a la justicia, como sucedería justamente en punto de la definición de la acción procedente para demandar al Estado¹² (negrillas y subrayas del texto original).

10.3. Como se observa, aunque es improcedente la acción contenciosa de responsabilidad extracontractual para el reclamo surgido del pago tardío de las cesantías, el Consejo de Estado dejó en claro que las acciones de reparación directa que hubieren sido interpuestas y tramitadas con posterioridad a la notificación de la sentencia del 23 de febrero de 1998, deberán seguirse tramitando por la misma cuerda procesal, pues si en dichos casos se declarara la existencia de una indebida escogencia de la acción, ello implicaría un desconocimiento del derecho de acceso a la administración de justicia de quienes, atendiendo a los postulados señalados en la aludida sentencia, formularon sus demandas con base en la antigua tesis jurisprudencial que avalaba la posibilidad de interponer la acción de reparación directa en procura de la indemnización por los perjuicios que se causaran por el no pago –o el pago tardío- de las cesantías.

10.4. En el caso concreto, la demanda que dio origen al proceso de la referencia fue presentada personalmente el día 21 de junio de 2000, esto es, antes de que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo cambiara el criterio que había sostenido la Sección Tercera en el año 1998, razón por la cual habrá de entenderse que la acción escogida por el señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez –reparación directa-, es la adecuada para solicitar la indemnización de los perjuicios que, supuestamente, se causaron por la demora en el pago de las cesantías correspondientes al periodo de tiempo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 1996. Por lo anterior, desde ya anuncia la Sala que la decisión asumida en la sentencia de primera instancia se revocará y, en su lugar, se estudiará el mérito de las pretensiones formuladas en la demanda que dio origen al proceso de la referencia, según pasa a exponerse.

11. En lo atinente al daño antijurídico alegado por la parte actora, con las pruebas regularmente aportadas al expediente logró demostrarse, según se reseñó en los hechos probados de la presente providencia, que el señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez laboró como empleado público del Distrito Capital de Bogotá D.C. desde el 18 de mayo de 1995, y que se desvinculó del servicio mediante renuncia aceptada por acto administrativo del 11 de mayo de 1998, comunicado el día 18 de los mismos mes y año, momento éste en el cual devengaba un salario mensual de $1 646 267. En todo caso, en el proceso también se acreditó que el demandante laboró hasta el 1º de julio de 1998, y que por dichas labores adicionales se le pagaron los salarios y prestaciones correspondientes, según se decidió en la resolución n.° 2456 del 24 de julio de 1998, expedida por el Secretario de Gobierno Distrital.

11.1. Cuando el señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez se retiró definitivamente del cargo que venía desempeñando, el Distrito Capital de Bogotá se abstuvo de reconocer y cancelar las sumas correspondientes a las cesantías definitivas causadas en el periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 1996, razón por la cual el hoy demandante en reparación se vio obligado a presentar varias peticiones a la entidad demandada, en las que solicitaba el pago de las cesantías adeudadas, la primera de ellas radicada el 10 de julio de 1998.

11.2. El Distrito Capital de Bogotá D.C., a través de su Secretaría de Gobierno, en acto administrativo contenido en la resolución n.° 3014 del 16 de diciembre de 1998, reconoció y ordenó el pago de unas cesantías a favor del señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez, por valor de $1 331 395 oo por concepto de capital, y de $4 149 983 oo por concepto de intereses moratorios. No obstante lo anterior, la entidad demandada se abstuvo de cancelar de forma inmediata la suma reconocida, razón por la cual el hoy demandante en reparación se vio obligado a reclamar nuevamente el pago mediante memorial radicado el 28 de junio de 1999.

11.3 La suma adeudada, según fue reconocida en el acto administrativo expedido el 16 de diciembre de 1998, sólo fue cancelada al beneficiario mediante cheque librado el 30 de junio de 1999, esto es, más de 6 meses después de haber sido expedida la resolución que ordenó el pago, situación que implicó que el señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez se viera privado de unas sumas de dinero a las que tenía derecho por virtud de lo establecido en una decisión unilateral expedida por la entidad demandada, lo que sin duda significó un detrimento para el patrimonio del hoy demandante en reparación.

11.4. En este punto es pertinente resaltar que, cuando al señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez le fue entregado el cheque n.° I 6012420 del Banco de Bogotá, allí se incluyó un valor exactamente igual al que había sido ordenado en la resolución n.° 3014 de 16 de diciembre de 1998, y no se agregó valor alguno por concepto de sanción moratoria surgida de la demora en el pago de la prestación adeudada.

11.5. Igualmente se aclara que en el aludido acto administrativo se especificó que de la suma globalmente reconocida -$5 481 378 oo-, el monto de $4 149 983 oo pesos m/cte correspondía al pago de los intereses de mora por el periodo de tiempo trascurrido entre la petición del pago de las cesantías –radicada el 10 de julio de 1998- y la expedición del acto administrativo por medio del cual se autorizó la entrega de las mismas -16 de diciembre del mismo año-, de tal forma que el detrimento al patrimonio del señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez sólo principió a causarse a partir de la omisión en el cumplimiento de la decisión administrativa contenida en la resolución n.° 3014 del 16 de diciembre de 1998.

11.6. En el orden de ideas anteriormente expuesto, para la Sala se encuentra demostrado el daño antijurídico alegado en la demanda, que lo es la demora en el pago de unas cesantías a que tenía derecho el demandante por valor de $5 481 378 oo, retardo éste que se prolongó entre el 16 de diciembre de 1998 y el 30 de junio de 1999, por un periodo total de 196 días calendario. No obstante, de ser procedente la condena en responsabilidad por este motivo, en un ulterior acápite destinado a la liquidación de perjuicios se explicará que, de conformidad con lo consagrado en las normas pertinentes, la indemnización moratoria por el no pago oportuno de las cesantías sólo se computa a partir de que han transcurrido 45 días hábiles después de la ejecutoria del acto por medio de la cual la administración reconoció y ordenó el pago de las cesantías adeudadas.

12. En lo relacionado con la imputación del daño a la entidad demandada, lo primero que debe decirse es que la demora en el pago de las cesantías correspondientes al periodo transcurrido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 1996, resulta causalmente atribuible al Distrito Capital de Bogotá D.C., comoquiera que en el expediente no reposa prueba alguna que acredite que el tiempo transcurrido entre la resolución n.° 3014 del 16 de diciembre de 1998 y la libranza del cheque n.° I 6012420 del Banco de Bogotá, se debiera a una causa extraña. Del mismo modo, en lo que tiene que ver con la imputación jurídica del daño, vale la pena tener en cuenta las consideraciones incluidas en la ya citada sentencia del 4 de mayo de 2011, según la cual:

En conformidad con el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, la indemnización a que da lugar el no pago oportuno de las cesantías, corresponde a un día de salario por cada día de retardo, contado a partir del vencimiento de los 45 días hábiles siguientes a la ejecutoria de la resolución que contiene el reconocimiento de esa prestación, en tanto el reconocimiento se haya hecho en la oportunidad establecida en la norma¹⁴.

12.1. En el caso concreto, para la Sala es claro que, si bien es cierto que las cesantías del señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez fueron pagadas al beneficiario junto con los correspondientes intereses de mora causados entre la fecha de solicitud y la de expedición del acto administrativo de reconocimiento de la prestación económica, también es verdadero que dichas sumas de dinero fueron canceladas al hoy demandante en reparación con un atraso de 196 días calendario, término durante el cual se causó la sanción moratoria de que trata el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, causación que inició en la fecha correspondiente a 15 días hábiles después de la expedición de la resolución n.° 3014 del 16 de diciembre de 1998, esto es, el 8 de enero de 1999.

12.2. La aludida sanción moratoria dejó de causarse el día 30 de junio de 1999, que es la fecha a la que corresponde la entrega del cheque n.° I 6012320 por medio del cual se dio cumplimiento al acto administrativo en el que se reconocieron las cesantías. De esa forma, se tiene que entre el 8 de enero de 1999 y el 30 de junio del mismo año, transcurrieron 105 días calendario en los que la entidad demandada incurrió en una omisión violatoria de lo establecido en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995.

12.3. De conformidad con lo anteriormente expuesto, es claro que el Distrito Capital de Bogotá incurrió en un comportamiento contrario al ordenamiento jurídico, por no haber cancelado oportunamente las cesantías definitivas correspondientes al periodo comprendido entre el primero de enero y el 31 de diciembre de 1996, esto es, dentro del término que para tal efecto consagra la Ley 244 de 1995 para el pago de la aludida prestación social, razón por la cual el daño antijurídico padecido por el señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez le es imputable –desde un punto de vista jurídico- a la entidad accionada, lo que hace que surja en cabeza suya la obligación indemnizatoria cuyo monto pasa a determinarse en los acápites correspondientes a la liquidación de perjuicios.

13. En los términos anteriormente expuestos, la Sala encuentra que en el presente caso están dados los presupuestos necesarios para predicar responsabilidad a cargo del Distrito Capital de Bogotá D.C., por los daños padecidos por el demandante con ocasión del tardío pago de las cesantías reconocidas al señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez mediante acto administrativo expedido el 16 de diciembre de 1998, las cuales fueron pagadas sólo hasta el día 30 de junio de 1999, lo que implica la causación de una sanción moratoria en los términos de la Ley 244 de 1995, a partir del 1º de marzo de 1999. En ese orden, la sentencia de primera instancia, por medio de la cual el Tribunal a quo declaró la existencia de una indebida escogencia de la acción, será revocado y, en su lugar, se condenará a la entidad demandada al pago de los perjuicios correspondientes, cuyo monto se establecerá en las consideraciones que siguen.

14. De acuerdo con la sentencia del 4 de mayo de 2011 –varias veces citada a lo largo de esta sentencia-, la liquidación de los perjuicios que hay lugar a reconocer en casos como el presente, debe realizarse de conformidad con las siguientes reglas:

Como base de la liquidación, se tendrá en cuenta el salario mensual devengado por el actor, que de acuerdo con la Resolución 4859 del 26 de octubre de 1998, era de $4 801 352, suma que deberá dividirse entre 30 días el mes y que arroja un salario diario de $160 045…¹⁵.

14.1. Como se observa, es necesario tener en cuenta la fecha en que se expidió el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías adeudadas, y deben sumarse los 5 días dentro de los cuales cobró ejecutoria dicha decisión, momento a partir del cual se calculan los 45 días con los que contaba la entidad demandada para efectuar el pago de las sumas reconocidas en el acto administrativo.

14.2. En el caso concreto, el acto administrativo por medio del cual se reconoció la obligación a cargo de la entidad demandada relacionada con el pago de las cesantías –resolución n.° 3014-, fue expedido el 16 de diciembre de 1998, y su ejecutoria se produjo el 23 de diciembre del mismo año –transcurridos 5 días hábiles después de la notificación-, momento a partir del cual deben calcularse los 45 días hábiles con los que contaba la entidad demandada para cumplir lo dispuesto en su propio acto, según lo ha dicho la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los siguientes términos:

La sanción moratoria se contabiliza a partir de la firmeza del acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas, vale decir, cuando no se interpongan recursos contra el mismo, cuando se renuncie expresamente a ellos o cuando los recursos interpuestos se hayan decidido…¹⁶.

14.3. De este modo, en el caso del señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez, el término de 45 días hábiles se cumplió el 1º de marzo de 1999, fecha a partir de la cual empezó a causarse la indemnización moratoria de que trata el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, hasta cuando se produjo el pago efectivo de la prestación adeudada, es decir, el 30 de junio de 1999.

14.4. Ahora bien, el tenor literal de la norma aludida, según su texto vigente en el momento de los hechos que aquí se discuten¹⁷, era el siguiente:

14.5. Como se observa, la entidad que incurra en mora en el pago efectivo de las cesantías deberá cancelar al interesado, a título de indemnización moratoria, una suma equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago, hasta cuando se produzca el pago efectivo, sin que en dicho cómputo se distingan días hábiles o inhábiles, por lo que deberán utilizarse días calendario.

14.6. En el caso concreto, el pago efectivo de las cesantías adeudadas al demandante en reparación se produjo mediante cheque librado el 30 de junio de 1999, momento en el cual habían transcurrido 121 días calendario, número éste que deberá multiplicarse por el salario diario devengado por el señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez, para con ello poder efectuar el cómputo de la indemnización de perjuicios debida por el Distrito Capital de Bogotá D.C. al hoy demandante en reparación.

14.7. Ahora bien, en el petitorio de la demanda se dice que la liquidación de la condena deberá realizarse teniendo en cuenta la suma diaria de $47 146, 66 pesos m/cte –acápite 3.1. de las pretensiones-, suma que es mayor a lo que resultó probado dentro del proceso en la medida en que, según se dice en la resolución n.° 3014 del 16 de diciembre de 1998, para el año 1996 el señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez devengaba un salario mensual de $1 331 395 oo, lo que implica que para aquella época su salario diario era de $44 380,oo.

14.8. La suma de $44 380 deberá actualizarse a valor presente, en respuesta a la condena solicitada en el punto 4 de las pretensiones de la demanda, para lo cual se emplea la fórmula de actualización reiteradamente utilizada por el Consejo de Estado, de acuerdo con la cual:

Vp= Vh * (I.final÷I.inicial)

Vp: Valor presente

Vh: Valor histórico

I.final: Índice final de precios al consumidor correspondiente al mes de octubre de 2012.

I. inicial: Índice inicial de precios al consumidor correspondiente al mes de diciembre de 1998

14.9. Aplicada la fórmula al caso de análisis, se tiene:

Vp= 47 146 * (111,86942÷52,18481)

Vp= 101 067,6

14.10. La anterior suma -$101 067,6- se multiplica por el número de días en los que se prolongó el retardo de la administración distrital en el pago de las cesantías -121 días calendario-, lo que arroja como resultado la suma en pesos m/cte de $12 229 179,6, que corresponde al monto de la condena que se debe pagar a favor del señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez, por concepto de la indemnización moratoria de que trata el artículo 2º de la Ley 244 de 1995.

14.11. Frente a los intereses que se solicitan en la demanda, en la medida en que es procedente el reconocimiento de los mismos, su cálculo se efectuará tal como pasa a explicarse:

14.11.1. Al valor histórico se le aplicará un interés del 6% anual desde la fecha en la cual deberían haberse pagado las cesantías, esto es, desde el 1º de marzo de 1999, hasta la época de esta sentencia, porque el cumplimiento de su obligación de pagar al demandante la suma adeudada ha causado a éste el perjuicio de no poder lucrarse con las ganancias que dicho dinero le hubiera podido reportar, si lo hubiese percibido oportunamente al momento de ser exigible la obligación de pago. Dicho interés busca compensar el perjuicio sufrido por la privación temporal del uso del capital y, en consecuencia, hace parte de la indemnización integral y es compatible con la indexación¹⁸.

14.11.2. El interés legal se calcula así:

I= CxRxT

100

14.11.3. De done I: corresponde al interés liquidado; C es el capital, esto es, el valor de la deuda emanada del no cumplimiento oportuno de la resolución n.° 3014 del 16 de diciembre de 1998; R: es la rata anual (6%); y T: es el tiempo o número de años, que en el presente caso abarca desde la fecha en que debía hacerse el pago, hasta cuando se expide el presente fallo.

14.11.4. Entonces:

I= 12 229 179,6 x 6 x 13,75

100

I= 10 089 073

14.11.4. De conformidad con lo anterior, el valor de los intereses anuales que se adeudan al demandante en el presente caso, asciende a la suma en pesos m/cte de $10 089 073.

14.12. De conformidad con lo anteriormente expuesto, el valor total de la condena en perjuicios que se adeuda al señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez asciende a $22 318 252,6.

15. El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 establece que se condenará en costas a la parte que hubiere actuado en forma temeraria. En el presente caso la Sala no observa comportamiento temerario en las actuaciones procesales de los intervinientes dentro del presente trámite, razón por la cual no se condenará en costas.

16. En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera –Subsección "B"- de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley

REVÓCASE en su totalidad la sentencia apelada, esto es, la proferida el 30 de marzo de 2003 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera –Subsección "A"-. En su lugar se dispone:

PRIMERO. DECLÁRASE administrativamente responsable al Distrito Capital de Bogotá D.C., por los perjuicios padecidos por el señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez, con ocasión de la falla del servicio en que incurrió la entidad demandada al abstenerse de pagar al demandante las cesantías definitivas correspondientes al periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 1996, dentro del término establecido en la ley para tal efecto.

SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNASE al Distrito Capital de Bogotá D.C. a pagar al señor Temoc Gonzalo Mejía Gutiérrez por concepto de indemnización de perjuicios materiales, la suma de $22 318 252,3 pesos m/cte.

TERCERO. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO. Sin condena en costas.

QUINTO. Dese cumplimiento a lo establecido en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

SEXTO. Por secretaría EXPÍDANSE copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil, las cuales se entregarán a quien acredite estar actuando como apoderado judicial dentro del proceso.

SÉPTIMO. Ejecutoriada la presente sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de primera instancia para lo de su cargo.