Las conclusiones y recomendaciones fueron las que a continuación se transcriben (fl. 278):

Posteriormente la Oficina de Dirección de Prevención y Atención de Emergencias realizó el diagnóstico No. 920 de 17 de febrero y 9 de marzo de 2000 (fl. 290) teniendo en cuenta los conceptos técnicos ya reseñados, con las siguientes conclusiones y recomendaciones (fl. 296):

5º. DEL TRAMITE REALIZADO POR LA CONSTRUCTORA ECUATORIAL LTDA., PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LOS MULTIFAMILIARES.

Mediante oficio de 3 de octubre de l995, suscrito por el Vicepresidente de Crédito y Cartera y la Gerente Regional Bogotá de Granahorrar, se comunica al Representante Legal de la Constructora Ecuatorial que la Junta Directiva de Granahorrar autorizó la iniciación de los trámites tendientes a perfeccionar la solicitud de Crédito al Constructor, con el objeto de construir 66 trifamiliares y 80 bifamiliares para un total de 146 soluciones de vivienda de interés social, con una cuantía aprobada de $980.000.000, y una garantía hipotecaria de primer grado a favor de Granahorrar sobre el inmueble objeto de la presente financiación. El precio de venta de los inmuebles no podrá superar los 135 salarios mínimos legales.

La Jefe del Departamento de Desembolsos de Granahorrar solicitó al Representante Legal de la Constructora Ecuatorial Ltda., una certificación del ingeniero de suelos en la que conste que se siguieron sus recomendaciones respecto a la cimentación de las casas del proyecto Urbanización El Trigal.

Para tal fin se acompañó, a folio 416 del plenario, la nota suscrita por el Ingeniero Octavio Arregoces T, con el siguiente tenor literal:

Dicho profesional, en su calidad de ingeniero civil, realizó un informe de los resultados de la investigación de suelos adelantada en el predio El Trigal del Sur que tuvo como objetivo establecer las condiciones para realizar el movimiento de tierras para el proyecto de vivienda de interés social que se proyecta levantar en el lote; conocer y evaluar las propiedades geomecánicas de los suelos, para determinar soluciones de cimentación para las casas y muros de contención; proponer las medidas de protección del terreno en las orillas del caño y en el talud de la depresión que se encuentran ubicados al costado norte del predio y proponer las recomendaciones generales de ingeniería de suelos para que el terreno ofrezca la estabilidad necesaria en el proyecto de vivienda (fl.421).

En cuanto a la geotecnia de la zona indicó que el predio El Trigal está localizado en la ladera inferior de los cerros situados al suroriente de la ciudad de Santafé de Bogotá y la geología regional está conformada por una secuencia de rocas de la formación Guadalupe y de rocas arcillosas y arcillolimosas.

Recomendó ajustar en lo más posible el terráceo de la superficie del terreno para la ubicación de las casas y vías a la topografía actual que tiene el predio rellenando los espacios que resulten con material seleccionado tipo recebo arenoso.

A la urbanización El Trigal se le expidió la licencia de urbanismo mediante resolución No. 1382 de 15 de octubre de 1993, expedida mediante el Decreto de trámite No. 572 de 1991 (fl.571).

Por último, advierte la Sala que, mediante resolución No. 012 de 11 de diciembre de 1992, (fl.658) la Inspección 19 A Especial de Policía de Urbanismo y Construcción de Obras resolvió imponer multa al Representante Legal de la Sociedad de Hecho de la Urbanización El Trigal, equivalente al valor de 15 salarios mínimos mensuales vigentes al momento de hacer el pago al Tesoro de la Ciudad de Santafé de Bogotá, en razón a que adelantó la Urbanización El Trigal y entregó lotes con servicios mínimos de agua, luz, alcantarillado, zonas verdes y comunales, vías y parques y en la diligencia de inspección ocular practicada por esa inspección se constató que, en flagrante violación a las normas sobre urbanismo que rigen para Santafé de Bogotá, el predio estaba completamente urbanizado y todas sus obras concluidas sin la correspondiente licencia de urbanismo de que habla el Decreto 572-91, emanado del Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

Mediante la declaratoria de elegibilidad No. 136 de 1996 (fl.563) COMFENALCO resolvió renovar la vigencia del precio de la solución del programa denominado Urbanización El Trigal del Sur, presentado para un total de dos soluciones de vivienda de interés social disponibles; la vigencia de la renovación del citado programa será la misma contemplada en el citado artículo para el precio de las soluciones disponibles.

En los considerandos de la declaratoria de elegibilidad se indica que el oferente Constructora Ecuatorial solicitó el 4 de febrero de 1997 la renovación de la vigencia del precio y que la gerencia de vivienda y construcción de Comfenalco verificó y el plan cumple con los requisitos establecidos en el artículo 21 de 1991 y el Acuerdo 58 de 1992, artículo 3º, expedido por el INURBE sobre el otorgamiento y administración del subsidio familiar de vivienda.

El Superintendente Delegado para Energía y Gas, al dar cumplimiento a la solicitud para realizar un estudio sobre las instalaciones que suministran gas propano a la urbanización el Trigal, acompañó copia del informe rendido por la Ingeniera Patricia Jaramillo Villa, Profesional Especializado de esa Delegada.

En el concepto (fl. 844) se indica que del total de las viviendas de la urbanización, 110 se encuentran en pie, 9 se cayeron totalmente y 16 se encuentran desocupadas debido a las características geológicas de la zona o no alcanzaron a ser habitadas.

Casi todas las viviendas presentan agrietamientos en mayor o menor grado en los muros, horizontal o verticalmente. Igual condición presentan los andenes y escaleras.

Durante el recorrido se observó que no existen fugas en las viviendas afectadas por los agrietamientos o a las cuales se les ha retirado el medidor, como resultado de las recomendaciones de la OPES después del estudio geológico realizado en la zona.

El tanque de almacenamiento se encuentra instalado en el lote exterior de la urbanización, el mantenimiento y funcionamiento de los accesorios, así como el estado exterior del tanque no pudieron ser evaluados ya que en el momento de la visita se encontraba cubierto de barro. El tanque no cuenta con señalización ni con la seguridad indicada en la normatividad vigente.

Los usuarios fueron capacitados en el manejo de las fugas, escapes y manejo del gas; tienen conocimiento del teléfono de emergencias e informan que la Empresa Gas Natural los ha asistido y atendido adecuada y efectivamente en los casos en los que la comunidad ha requerido la atención de alguna fuga o emergencia.

El estudio recomendó lo siguiente: (fl.845)

Y concluyó diciendo (fl. 961):

El a quo, en proveído de 11 de junio de 2001, (fl. 967) al resolver las medidas cautelares solicitadas por la parte actora, habiéndose cumplido la peritación ordenada, resolvió ordenar a Bogotá, Distrito Capital que proceda dentro del término máximo de un mes, a partir de la ejecutoria de dicha providencia, a la evacuación total de las personas residentes en la Urbanización El Trigal Sur, incluidas, por supuesto, las personas que obran como demandantes en este proceso y a destinar un sitio adecuado como albergue de las familias afectadas con la medida.

Igualmente ordenó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tomar en forma inmediata las medidas efectivas en relación con las empresas prestadoras del servicio de gas domiciliario con el fin de que suspenda el suministro de gas licuado del petróleo GLP a la totalidad de las viviendas de la Urbanización El Trigal Sur; desgasifique las redes y retire el tanque de almacenamiento y los medidores de las viviendas.

Así mismo ordenó al Banco Granahorrar que proceda en forma inmediata a suspender el cobro de los créditos hipotecarios que tengan los demandantes con esa entidad, hasta cuando se adopte una decisión de fondo en este proceso.

La Alcaldía Mayor de Bogotá (fl. 980) y el Banco Granahorrar (fl. 992) interpusieron recurso de reposición y subsidiario de apelación contra la anterior determinación; el fallador de instancia (fl. 999) decidió no reponer el auto de 11 de junio de 2001 y en forma subsidiaria concedió el recurso de apelación para ante el Consejo de Estado.

Esta Corporación, mediante auto de 30 de agosto de 2001, (fl. 1017) confirmó el proveído impugnado.

Según los peritos, mediante oficio 0445 del 21 de marzo de 2002, se comunicó al Director de Ingeominas el nombramiento como peritos a la Ingeniera Gloria Lucía Ruiz Peña y al Geólogo Justo Pastor Padilla, para que rindieran concepto técnico sobre la evaluación realizada en la Urbanización, en lo referente a las condiciones del subsuelo en los aspectos geológico, geomorfológico y geotécnico, inventario de los daños que presentan las diferentes unidades habitacionales.

Las conclusiones a que llegaron los peritos están reseñadas así (fl. 25 peritazgo):

En cuanto a las recomendaciones señalaron (fl.26):

Como conclusiones de las probanzas arrimadas al informativo deduce la Sala las siguientes:

Las viviendas de la urbanización El Trigal del Sur han presentado deterioro, consistente en agrietamientos, hundimientos, deslizamientos y desplome de algunas de ellas.

Desde antes de la ejecución de las obras en la citada urbanización se han presentado anomalías puesto que se construyó en su totalidad sin la respectiva licencia de urbanismo.

La Constructora Ecuatorial Ltda. no atendió en su totalidad las recomendaciones que hubieran permitido controlar el movimiento de tierras y el consiguiente derrumbe del alud, con las consecuencias ya conocidas para las viviendas de la zona.

Para la Sala no cabe duda de que el Distrito Capital, a través de sus dependencias, estaba en la obligación de velar porque no se construyera sin la licencia correspondiente y, una vez expedida la licencia de urbanización, porque la Constructora cumpliera con los compromisos adquiridos respetando las recomendaciones relacionadas con la sismoresistencia y la estabilidad de las obras.

Desde el inicio del trámite para la concesión de la licencia de urbanización se consideró que no era favorable expedirla en el terreno donde se construyó la Urbanización El Trigal del Sur, porque se encontraba en una zona de alto riesgo (fl.704).

Las recomendaciones dadas a la Sociedad Constructora no se cumplieron, o al menos este hecho no se encuentra probado dentro del plenario, pues para la construcción de la primera etapa se debía contar previamente con los estudios de estabilidad de taludes de detalle, con diseños de obras de mitigación y corrección, y para la zona 2ª no se recomendó la construcción de vivienda (Estudio elaborado por Ingeominas (fl.19 cuaderno del dictamen).

Así las cosas fuerza concluir que los graves daños ocasionados en las viviendas de las actores tienen origen en la falta de un estudio técnico serio en materia de suelos y cimentación, falla cuya responsabilidad se encuentra en cabeza de la Constructora Ecuatorial Ltda. y en las autoridades distritales que estaban obligadas a vigilar el cumplimiento de las recomendaciones sobre la construcción de las viviendas, máxime si se tiene en cuenta que se trataba de soluciones de interés social.

El terreno donde se construyó la urbanización El Trigal del Sur corresponde a un lote erosionado, que presenta hundimientos y deslizamientos de tierra que ponen en peligro la vida de sus moradores evidenciándose así la amenaza a los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres técnicamente previsibles.

Está demostrado en el plenario con la extensa prueba recepcionada que a la fecha aún continúa el deterioro de la viviendas de los accionantes, a pesar de sus múltiples reclamaciones a las diferentes autoridades, que han sido indolentes ante la difícil situación que de tiempo atrás han afrontado y que no ha tenido solución.

Las distintas autoridades implicadas en nada han contribuido para solucionar el problema que, dada su magnitud, puede en cualquier momento generar una tragedia de enormes consecuencias en lo que se refiere a la vida de las personas que allí habitan.

Las viviendas pueden colapsar, máxime si se tiene en cuenta que ya se han derrumbado 9 casas y que 16 están deshabitadas porque sus dueños no pueden vivir en ellas. Existe una amenaza actual, inminente y grave para todos los habitantes de la urbanización.

Esta conclusión aparece corroborada por todos y cada uno de los organismos que contribuyeron con sus conocimientos especializados a ilustrar al fallador sobre las condiciones del terreno y las consecuencias de su inestabilidad en caso, por ejemplo, de un sismo u otro fenómeno natural, lo que hace imposible que las familias que lo habitan continúen viviendo en tal sitio. De esta situación dan cuenta los experticios realizados por los funcionarios de Ingeominas, el dictamen rendido por el arquitecto, los conceptos de las autoridades Distritales y, en fin, lo conceptuado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la empresa de Gas Natural.

Entre los fines esenciales del Estado el artículo 2º de la Carta Política enumera servir a la comunidad, proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes, y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

El artículo 51 ibidem determina que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna y el Estado deberá fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promover planes de vivienda de interés social, con sistemas adecuados de financiamiento a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas.

La Ley 9 de 1989, por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, establece que los Alcaldes deberán levantar, en el término máximo de 6 meses contados a partir de la vigencia de la aludida ley, un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes, en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes o deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda, y reubicarán a sus habitantes en zonas apropiadas.

El artículo 69 de la misma Ley preceptúa que los Alcaldes Municipales, de oficio o a petición de parte, podrán iniciar las acciones policivas tendientes a ordenar la desocupación de predios y el lanzamiento de los ocupantes de hecho que atenten o puedan presentar riesgo para la comunidad, o vayan contra las normas de urbanismo o planeación de la comunidad.

Estos mandatos debe ejecutarlos el Alcalde Mayor de Bogotá en virtud de las atribuciones establecidas en el Decreto 1421 de 1993, artículo 86, numerales 6 y 7, en su calidad de primera autoridad de Policía del Distrito, adoptando las medidas necesarias para garantizar la protección de los derechos y libertades públicas.

Mediante la ley 46 de 1988 se creó y organizó el sistema nacional para la prevención y atención de desastres y su artículo 15 dispuso que la dirección, coordinación y control de todas las actividades administrativas y operativas que sean indispensables para atender la situación de desastres están a cargo del Gobernador, intendentes, comisario, alcalde del Distrito Especial de Bogotá, o alcalde municipal, con la asesoría y orientación del respectivo comité regional u operativo local para la prevención y atención de desastres.

El artículo 2º del Decreto 919 de 1989 señala los integrantes del sistema nacional para la prevención y atención de desastres y el artículo 5º que los organismos de planeación del orden territorial deben tener en cuenta las orientaciones y directrices señaladas en el plan nacional para la prevención y atención de desastres.

Según el artículo 3º de la Ley 388 de 1997 es obligación del Estado posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, a la infraestructura de transporte y demás espacios públicos y su destinación al uso común y hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios; atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad; propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades, los beneficios del desarrollo, la preservación del patrimonio cultural y natural y mejorar la seguridad de los asientos humanos ante los riesgos naturales.

A su vez, el artículo 8º ibidem señala que la función pública del ordenamiento del territorio local se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales determinando las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda, calificando y localizando terrenos para la construcción de viviendas de interés social.

Como legislación más reciente encontramos el Decreto 1052 de 1998, "Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construcción y urbanismo, el ejercicio de la curaduría urbana y las sanciones urbanísticas".

El artículo 73 de este decreto determina la autoridad encargada de velar por el cumplimiento de las normas urbanísticas, con el siguiente tenor literal:

En punto a las sanciones urbanísticas el citado decreto, en el artículo 83, dispone:

Obsérvese cómo el legislador ha buscado siempre que el Alcalde, como máxima autoridad distrital o municipal, tenga el control respecto a las construcciones y urbanismo, haciendo cumplir los requisitos establecidos en la ley para el otorgamiento de las licencias de construcción.

En este orden de ideas dirá la Sala que las correspondientes dependencias del Distrito Capital estaban en la obligación, una vez expedida la licencia de urbanización y otorgada la licencia de construcción, de hacer seguimiento al cumplimiento de los requisitos señalados en la ley por parte de la Constructora Ecuatorial Ltda., en especial en lo relacionado con la sismo resistencia y la estabilidad de los terrenos donde se construirían las viviendas de interés social que nos atañen.

Las irregularidades atribuibles a la administración configuran una falla en el servicio que se vincula causalmente con el daño que actualmente se presenta en la Urbanización El Trigal ya que si se hubieran realizado adecuadamente los estudios geológicos y geotécnicos y se hubiera llevado el control y vigilado efectivamente la obra, no estarían las familias que viven en la Urbanización avocadas al inminente peligro que soportan con el consiguiente riesgo para su integridad personal.

En criterio de la Sala no sólo la Constructora Ecuatorial Ltda., primera responsable, sino la Alcaldía Mayor del Distrito Capital son responsables por la vulneración y amenaza de los derechos colectivos reseñados en la demanda.

La Sala al desatar el recurso de apelación contra el auto de 11 de junio de 2001 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "A" (fls. 10-17) tuvo ya la oportunidad de pronunciarse sobre este aspecto y dijo:

Evidentemente la administración distrital obró en forma equivocada al permitir la construcción de una urbanización en un terreno de riesgo y no vigilar su desarrollo. Sin embargo, es indudable que a la Constructora Ecuatorial Ltda., le asiste una mayor responsabilidad cuando se demostró con las pruebas documentales y periciales aportadas al plenario que construyó sin atender las recomendaciones que podían evitar el movimiento de tierras, que entre otras fueron: - Mantener una distancia mínima entre la quebrada y las viviendas de por lo menos 15 metros; - No construir en pendientes mayores de 20 grados; - Construir una cuneta interceptora al borde la vía con filtros con el fin de recoger la escorrentía superficial y subsuperficial que drenaba en épocas anteriores; - Un buen diseño de cimentación y los drenes transversales a la pendiente en la parte alta y media con el fin de evitar el flujo de agua subterránea que pueda desestabilizar el sector en un momento dado.

A las Cajas de Compensación Familiar CAFAM, COMFENALCO y COMPENSAR no se les puede atribuir responsabilidad alguna en lo sucedido porque los daños de las viviendas no les son imputables a ellas pues su intervención se limitó a facilitar a los actores, como afiliados suyos, la consecución de viviendas de interés social.

Según el a quo no se puede deducir responsabilidad a Granahorrar por el otorgamiento de las licencias urbanísticas y de construcción que causaron el daño en la urbanización El Trigal del Sur porque dicha responsabilidad corre a cargo de la Constructora, pero como no se trata de hacer más gravosa la situación de los actores populares concernidos en la demanda confirma lo referente a extinguir las obligaciones hipotecarias contraídas por los actores contra dicha entidad.

La Sala ratifica este planteamiento en el entendido de que el banco Granahorrar está facultado para repetir contra la Constructora Ecuatorial Ltda.

La Sala comparte la decisión a la que arribó el a quo después del juicioso análisis de la problemática planteada y, por ende, concluye que la acción incoada tiene prosperidad y que el incentivo otorgado está conforme al trabajo realizado; igualmente está de acuerdo en la verificación del cumplimiento de esta providencia por parte del Comité de Vigilancia integrado, según la sentencia, por la magistrada ponente, el agente del Ministerio Público, el apoderado del actor popular, y el Representante de la Alcaldía Mayor de Bogotá.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

1º. Confírmase el proveído de 25 de octubre de 2002, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca que accedió a la acción popular incoada por MANUEL JOSE PEREZ y Otros.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la presente sesión.