*20246000067511* 

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Radicado No.: 20246000067511 

Fecha: 09/02/2024 05:40:58 p.m. 

Bogotá D.C. 

 

REF: CONCEJALES. Sesiones virtuales. RAD:  20249000013942 del 09 de enero de 2024.  

En atención a su comunicación de la referencia, en la cual eleva la siguiente consulta “En  vista de que la Ley 136 indica que los concejales sesionarán de manera presencial en el  recinto que para ello se haya dispuesto, salvo casos excepcionales y dicando algunos en  la misma norma, pero no se hace referencia a procesos formativos. Soy Concejal actual  de Sincelejo-Sucre y probablemente seré beneficiario de una beca de formación  profesional con duración de un año en el exterior, a través de un programa de becas  prestigioso en el mundo. Quiero saber, si es viable jurídicamente según la ley colombiana,  que el presidente del concejo me permita conectarme de manera virtual a las sesiones,  durante el periodo de formación; con la debida justificación con los documentos de la  asignación de la beca”, me permito dar respuesta en los siguientes términos: 

Sea lo primero señalar que solo es dable realizar una interpretación general de las  disposiciones legales relacionadas con la materia de su consulta, se debe indicar que,  sobre el periodo de sesiones de los concejales, la ley 136 de 1994 «Por la cual se dictan  normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios»,  establecen: 

ARTÍCULO 23.- Período de sesiones. Los concejos de los municipios clasificados en categorías  Especial, Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto  señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al  año, en sesiones ordinarias así: 

a) El primer período será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección, al  último día del mes de febrero del respectivo año. 

El segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de  marzo y el treinta de abril; 

b) El segundo período será del primero de junio al último día de julio;

c) El tercer período será del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de  estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal. 

Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en  la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro  meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre. 

Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo  harán tan pronto como fuere posible, dentro del período correspondiente. 

PARÁGRAFO 1.- Cada período ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a  voluntad del respectivo Concejo. 

PARÁGRAFO 2.- Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades  diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración.” 

(...) 

“ARTÍCULO 31.- Reglamento. Los concejos expedirán un reglamento interno para su  funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la  actuación de los concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones.” 

De acuerdo con lo anterior, los Concejos Municipales sesionarán ordinariamente en la  cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente, máximo una vez por día, seis  meses al año. Así mismo, los Concejos expedirán un reglamento interno para su  funcionamiento, en el que se regularán, las normas referentes a comisiones, la actuación  de los concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones. 

De otro lado, el Gobierno Nacional, a través del Decreto 491 de 2020, adoptó medidas  de urgencia para garantizar la atención y la presentación de los servicios por parte de  autoridades y los particulares que cumplen funciones públicas. En ese sentido, con  relación a las reuniones no presenciales en los órganos colegiados de las ramas del  poder público, durante el periodo de aislamiento preventivo obligatorio, el artículo 12 del  Decreto 491 estableció lo siguiente: 

“ARTÍCULO 12. Reuniones no presenciales en los órganos colegiados de las ramas del poder  público. Sin perjuicio de las disposiciones contenidas en las normas vigentes, los órganos,  corporaciones, salas, juntas o consejos colegiados, de todas las ramas del poder público y en todos  los órdenes territoriales, podrán realizar sesiones no presenciales cuando por cualquier medio sus  miembros puedan deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva. En este último caso, la  sucesión de comunicaciones deberá ocurrir de manera inmediata de acuerdo con el medio  empleado. 

Las convocatorias deberán realizarse de conformidad con los respectivos reglamentos y garantizar el  acceso a la información y documentación requeridas para la deliberación. Las decisiones deberán  adoptarse conforme a las reglas de decisión previstas en los respectivos reglamentos, de todo lo cual  deberá quedar constancia en las actas correspondientes a dichas sesiones, cuya custodia estará a  cargo de sus secretarios.

 

Excepto los asuntos y deliberaciones sujetas a reserva, como las de los órganos colegiados de la  rama judicial, las sesiones no presenciales deberán ser públicas, para lo cual se deberá utilizar  únicamente los medios o canales habilitados para el efecto en el reglamento. 

Lo dispuesto en el presente artículo tendrá vigencia hasta tanto permanezca vigente la Emergencia  Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. 

En virtud del anterior artículo se estableció que, sin perjuicio de las disposiciones  contenidas en normas vigentes, los órganos, corporaciones, salas, juntas y consejos  colegiados de todas las ramas del poder público y en todos los órdenes territoriales,  podrán realizar sesiones no presenciales cuando por cualquier medio sus miembros  puedan deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva. Las convocatorias  deberán realizarse de conformidad con los respectivos reglamentos y garantizar el acceso  a la información y documentación requeridas para la deliberación. 

Igualmente, mediante la Circular Externa CIR2020-22-DMl-1000 del 16 de marzo de 2020,  dirigida a los Concejos Municipales y Distritales, el Ministerio del Interior, emitió  recomendaciones para que los concejos municipales puedan hacer uso de los  instrumentos jurídicos existentes para reglamentar la realización de sesiones virtuales o  utilizando diversos medios electrónicos, para lo cual los instó a hacer uso de la facultad  que consagra el parágrafo 3 del artículo 23 de la Ley 136 de 1994, adicionado por el  artículo 2 de la ley 1148 de 2007 "Por medio de la cual se modifican las Leyes 136 de  1994 y 617 de 2000 y se dictan otras disposiciones", y por el artículo 15 de la Ley 1551 de  2012 "Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento  de los municipios". 

Ahora bien, la Corte Constitucional mediante sentencia C-242 del 9 de julio de 2020,  declaró inexequible el artículo 12 del Decreto 491 de 2020, por haber reprobado el juicio  de necesidad jurídica, también denominado juicio de subsidiariedad, así: 

“C. Análisis de constitucionalidad del artículo 12 

(...) 

6.299. Uno de los propósitos del Decreto Legislativo 491 de 2020 se encamina a asegurar que,  durante la emergencia sanitaria que declaró el Gobierno nacional con ocasión del COVID-19, las  autoridades colegiadas puedan atender y prestar los servicios que la Constitución y la ley les  encomiendan. Para tal efecto, el artículo 12 del decreto en examen autorizó a los cuerpos colegiados  del Estado (órganos, corporaciones, salas, juntas o consejos colegiados, de todas las ramas del  poder público y en todos los órdenes territoriales) para que, mientras dure la mencionada emergencia  sanitaria, sesionen de manera no presencial a través de cualquier medio que les permita a sus  integrantes “deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva.” 

6.300. Ajuicio de la Sala, en las actuales circunstancias impuestas por la pandemia, sí parece  indispensable y por ello fácticamente necesaria, una regla que abra la puerta para que los órganos  colegiados del Estado, excepcionalmente, acudan a la virtualidad. No obstante, en cuanto dicha regla  ya existe en el ordenamiento jurídico, para la Corte no resulta jurídicamente necesario que para la  convocatoria de dichos órganos a sesiones no presenciales el Ejecutivo los autorice mediante  decreto legislativo. Justamente, la Sala verifica que el ordenamiento jurídico ordinario ya prevé normas dirigidas a ello, o faculta a los mencionados órganos para que produzcan las medidas que se  requieran para ello, de conformidad con los respectivos reglamentos. 

(...) 

6.302. Por lo expuesto en precedencia, la Sala conviene en declarar la inexequibilidad del artículo 12  del Decreto Legislativo 491 de 2020 por haber reprobado el juicio de necesidad jurídica, también  denominado juicio de subsidiariedad, 

6.303. Sin perjuicio de lo señalado atrás, la Corte también ve necesario explicar que, de todos modos  y por razonable que pudiera ser la autorización que prevé el artículo 12 del decreto en examen, tal  medida no resulta compatible con el principio de separación de poderes y, en dicho orden, con la  autonomía de la rama Legislativa y de los órganos autónomos del Estado que prevé la Carta Política  (CP, artículo 113 

(...) 

6.315. De lo expuesto en precedencia la Sala concluye que si en gracia de discusión se aceptara  que, para el ejercicio de sus funciones, el Congreso estuviera en la necesidad absoluta de sesionar  de manera no presencial y bajo las condiciones que estipula el artículo 12 del Decreto 491 de 2020,  tal posibilidad sería, de todos modos, una decisión de la exclusiva órbita competencial del Legislativo;  competencia esta dentro de la cual el Ejecutivo no puede inmiscuirse so pena de que el ente  controlador terminara bajo la égida del controlado. Más aún, la aceptación de una tesis contraria a la  que ahora sostiene la Corte equivaldría a admitir que, así como la rama Ejecutiva podría autorizar al  Congreso para sesionar de cierta manera, en ejercicio de tal facultad también podría prohibir que el  Parlamento sesionara de dicho u otro modo o, inclusive, que simplemente sesionara; situaciones  éstas que, además de implicar una constitucionalmente inadmisible subordinación del Legislativo al  Ejecutivo y de subvertir el sistema de frenos y contrapesos que prevé la Constitución Política,  permitiría la concentración del poder público en una de sus ramas y daría al traste con el carácter  democrático del Estado, más aún en un estado de excepción. 

(...) 

6.317. En suma, para la Corte es claro que, por una parte, la autorización de que trata el artículo 12  en examen excede la colaboración armónica entre las ramas del poder público por la que propende  el modelo de división del poder por el que optó el Constituyente de 1991 y, de este modo, rompe con  el principio de separación de poderes y de autonomía que funda el sistema democrático. Y a lo  anterior se suma que, al invadir las competencias del Congreso, el Ejecutivo podría dificultar la  función de control que le corresponde, en evidente detrimento de los derechos de las minorías  políticas que son, precisamente, las naturalmente interesadas en ejercer un control político sobre el  Gobierno que eligieron las mayorías. 

6.318. Con arreglo a lo expuesto en precedencia y habida cuenta de que el artículo 12 del decreto  sub exámine irradia sus efectos sobre “los órganos, corporaciones, salas, juntas o consejos  colegiados, de todas las ramas del poder público y en todos los órdenes territoriales”, la Corte  extiende la anterior argumentación se extiende a los órganos autónomos y a las corporaciones  públicas territoriales. Y en este sentido se recuerda que los órganos constitucionalmente autónomos  están llamados a darse su propio reglamento para efectos de su funcionamiento interno. Por su  parte, a las asambleas departamentales y concejos municipales la Constitución les encarga ejercer el  control político que sobre los despachos de las cabezas territoriales (CP, artículo 300, numerales 13  y 14; y artículo 313, numerales 11 y 12)[330] y la ley les permite darse su propio reglamento (Ley 3  de 1986, artículo 21 y Ley 136 de 1994, artículo 31)[331]. En el mismo orden de ideas, las altas  cortes de la Rama Judicial están igualmente llamadas por la Constitución y ley a darse su propio reglamento. (Artículos 235.6, 237.6 y 241.12 de la Carta; Ley 270 de 1996, artículos 36, 54, 56, 63A,  79, entre otros). 

6.319. Finalmente la Sala considera que la posibilidad de sesionar virtualmente no es contraria a la  Constitución en circunstancias excepcionales como la presente, aunque sigue vigente la regla  general de que el funcionamiento del Congreso y de las demás corporaciones públicas de elección popular se rige por la presencialidad. Ello por cuanto esta regla es el mecanismo más adecuado para  dar cabida a una democracia vigorosa mediante la posibilidad de un debate intenso, de una  participación activa y libre y de la expresión de todas las corrientes de opinión en circunstancias de  mayor facilidad. Como dijera la Corte en Sentencia C-008 de 2003[332], las sesiones presenciales y  en la sede oficial de cada corporación son “la forma más expedita de garantizar el verdadero debate  democrático en cuanto ofrece mayores facilidades para la deliberación, la participación de la  comunidad en las respectivas sesiones y para el ejercicio del control político directo”[333]. En este  sentido, impedir la presencialidad en las sesiones de los órganos colegiados del Estado en tiempos  de pandemia no es posible. Incluso el grado de presencialidad se hace más exigible dependiendo del  peso de las decisiones por adoptar (v.gr. actos legislativos, leyes estatutarias, normas tributarias,  normas penales, etc.). Así las cosas se impone decir que la virtualidad es ultima ratio, esto es, una  forma de deliberación subsidiaria y excepcional. 

6.320. La vigencia de esta regla general de la presencialidad, incluso en condiciones de  excepcionalidad sanitaria como la originada por el COVID-19, implica que es inconstitucional una  disposición que impida la asistencia física a las sesiones de los órganos colegiados del Estado. Por  supuesto, es razonable que excepcionalmente se acuda a la virtualidad para asegurar el permanente  funcionamiento de la democracia, aun con el déficit que estas tecnologías muestran frente al mejor  camino de la presencialidad para una corporación tan numerosa y diversa como lo es el Congreso de  la República; sin embargo, en tal caso es necesario que se garantice que aquellos miembros que así  lo consideren, bajo medidas de seguridad sanitarias, puedan asistir a los sitios de deliberación  ordinarios para el ejercicio de sus funciones. 

6.321. Como bien se señala arriba (supra numeral 6.303. y siguientes), especialmente en las  corporaciones públicas de elección popular, la presencialidad es la regla general y las reuniones no  presenciales o mixtas, esto es, la virtualidad para el cumplimiento de las funciones del Congreso,  asambleas y concejos es la excepción, en respeto del principio democrático, el pluralismo político y la  protección de las minorías. Por ello mismo, durante la emergencia sanitaria las sesiones no  presenciales no pueden convertirse de facto en una regla general, sino que debe propiciarse que, en  la medida de lo razonable y gradualmente, pero a la mayor brevedad posible, se retorne a la  presencialidad total. En todo caso, las sesiones no presenciales o mixtas deben permitir la expresión  libre de los congresistas que acuden virtualmente. Quienes conducen estas reuniones deberán hacer  un uso apropiado de la tecnología, absteniéndose de usarla para bloquear la posibilidad de intervenir  oralmente, para restringir la posibilidad de ser visto virtualmente, para dificultar el voto, o para  cualquier otra actuación que dificulte la participación, la expresión, el debate y la votación. Así, el  Congreso de la República y las demás corporaciones públicas de elección popular directa deben  darle prioridad a las sesiones presenciales sobre las virtuales en la medida en que las condiciones de  bioseguridad lo permitan y para ello debe agotar todos los medios a su alcance. 

De acuerdo a la jurisprudencia anterior, la Corte Constitucional declara la inexequibilidad del artículo 12 del Decreto Legislativo 491 de 2020 argumentando que, si bien es  indispensable y necesario establecer una regla que abra la puerta para que los órganos  colegiados del Estado, de manera excepcional, acudan a la virtualidad en virtud de la  pandemia actual, ya existe norma en el ordenamiento jurídico que faculta a los mencionados órganos para que produzcan las medidas que se requieran para ello, de  conformidad con los respectivos reglamentos. 

Para la Corte no resulta jurídicamente necesario que para la convocatoria de dichos  órganos a sesiones no presenciales el Ejecutivo los autorice mediante decreto legislativo,  pues esto es incompatible con el principio de separación de poderes y, en dicho orden,  con la autonomía de la rama Legislativa y de los órganos autónomos del Estado que  prevé la Carta Política. 

Así mismo, agrega la corte que, “la posibilidad de sesionar virtualmente no es contraria a  la Constitución en circunstancias excepcionales como la presente, aunque sigue vigente  la regla general de que el funcionamiento del Congreso y de las demás corporaciones  públicas de elección popular se rige por la presencialidad. Ello por cuanto esta regla es el  mecanismo más adecuado para dar cabida a una democracia vigorosa mediante la  posibilidad de un debate intenso, de una participación activa y libre y de la expresión de  todas las corrientes de opinión en circunstancias de mayor facilidad.” (Negrilla fuera del  texto) 

En consecuencia, en virtud de lo esbozado por la Corte Constitucional en sentencia C-242  de 2020, las sesiones deberán realizarse de acuerdo con lo establecido en la ley 136 de  1994, el reglamento interno del concejo y demás normas que lo regulan; esto es, de  manera presencial, ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado  oficialmente, máximo una vez por día, seis meses al año. 

Ahora bien, si la corporación considera procedente la realización de sesiones de manera  no presencial, deberá hacerlo, con base en las causales y condiciones establecidas en la  normativa y en sus propios reglamentos. 

En cuanto a las normas regulas las sesiones virtuales, se indica que, la Ley 1148 de 2007  “Por medio de la cual se modifican las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000 y se dictan otras  disposiciones”, dispuso: 

ARTÍCULO 2. Adiciónese un parágrafo al artículo 23 de la Ley 136 de 1994: 

PARÁGRAFO 3. Cuando la Presidencia de la Corporación, por acto motivado declare que, por  razones de orden público, intimidación o amenaza, no es posible que algunos miembros de los  Concejos Municipales y Distritales concurran a su sede habitual, podrán participar de las sesiones  de manera no presencial. 

Para tal fin, los miembros del Concejo podrán deliberar y decidir por comunicación simultánea o  sucesiva, utilizando para el efecto los avances tecnológicos en materia de telecomunicaciones tales  como fax, teléfono, teleconferencia, videoconferencia, Internet, conferencia virtual y todos aquellos  medios que se encuentren al alcance de los Concejales. 

En caso de existir comisiones permanentes, se podrán adelantar las sesiones en los mismos  términos establecidos en el presente artículo.

Los mismos medios podrán emplearse con el fin de escuchar a quienes deseen rendir declaraciones  verbales o escritas sobre hechos o temas que requieran ser debatidos, o puedan aportar información  o elementos de juicio útiles para las decisiones de los Concejos Municipales y Distritales. 

El Gobierno Nacional reglamentará la materia. 

Cada  Concejo deberá expedir un acto administrativo que especifique los requisitos que debe  cumplir para el uso de estos medios. El personero servirá como veedor y verificará el uso  proporcional, justificado y adecuado de los medios tecnológicos. Los actos administrativos que  autoricen la concurrencia de algún concejal a las sesiones de manera no presencial, deberán ser  comunicados al personero dentro de los dos (2) días siguientes a su expedición. (Destacado nuestro) 

De acuerdo a lo anterior y para responder su interrogante, esta Dirección Juridica  considera que, con lo anteriormente indicado, solo es posible que los concejos  municipales acudieran a la utilización de medios electrónicos para llevar a cabo la  realización de sus sesiones, cuando por razones de orden público, intimidación o  amenaza, no sea posible su realización en su sede habitual, dicho esto no resulta  procedente sesionar de manera virtual por beca de formación profesional, ahora bien, en  caso de requerir mayor información deberá remitirse al Ministerio del Interior. 

Para mayor información respecto de las normas de administración de los empleados del  sector público y demás temas competencia de este Departamento Administrativo, me  permito indicar que en el link http://www.funcionpublica.gov.co/eva/es/gestor-normativo  podrá encontrar conceptos relacionados con el tema, que han sido emitidos por esta  Dirección Jurídica. 

El anterior concepto se emite en los términos establecidos en el artículo 28 del Código de  Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 

Cordialmente, 

ARMANDO LÓPEZ CORTES 

Director Jurídico 

Proyectó. Daniel Herrera Figueroa 

Revisó: Harold Herreño 

Aprobó: Armando López Cortes 

11602.8.4