ACTOR: LUIS EDUARDO CRUZ PORRAS.-

DECRETOS DEL GOBIERNO.-

(Acumulados Nos. 11001032500020020209 01 (4333-02), actor AUGUSTO GUTIERREZ Y OTROS; 11001032500020020213 01 (4406-02), actor ENRIQUE GUARIN ALVAREZ; y 11001032500020020230 01 (4767-02), actor PABLO EMILIO ARIZA MENESES Y OTROS).-

Procede la Sala a resolver la acción de simple nulidad instaurada por los señores LUIS EDUARDO CRUZ PORRAS, AUGUSTO GUTIERREZ ARIAS, LUIS FRANCO MALTES TELLO, GERMAN GARCIA DELGADO, VICTOR HUGO CASTELLANOS, JAIRO ALBERTO BAQUERO PRADA, ENRIQUE GUARIN ALVAREZ, PABLO EMILIO ARIZA MENESES, NOHORA QUIMBAYO CARVAJAL, CARLOS DUARTE MELO, VICTOR MANUEL GARZON, ANA CARMEN CLAVIJO MONCADA, JAIRO BELTRÁN CORTES, LUIS FERNANDO MICOLTA CASTRO, PABLO EMILIO BASTIDAS LUENGAS, YOLANDA MEDINA, EDILBERTO MURCIA MANZANARES, GLADYS MARTINEZ GALINDO y BEATRIZ HURTADO DE CALA, a través de los procesos de la referencia, cuya acumulación fue por auto del 5 de abril de 2005, en los que solicitaron la nulidad de las expresiones "vinculados" del artículo 1º y "1133 y 1808 de 1994", del artículo 6º del Decreto 1919 de 2002, expedido por el Gobierno Nacional.

Las normas cuya nulidad se solicita, están publicadas en el Diario Oficial, año CXXXVIII., N. 44916., del 29 de agosto de 2002, página 5. y corresponden a la parte destacada del siguiente texto:

Por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales en especial de las que le confiere el artículo 150 numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política y el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992,

Que con anterioridad a la Constitución Política de 1991 la facultad para fijar el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos del nivel territorial estaba atribuida, por disposiciones constitucionales, al Congreso de la República sin que existiera norma que radicara la competencia para el establecimiento de este régimen en las autoridades territoriales;

Que como consecuencia de lo, (sic) anterior, las prestaciones sociales aplicables a los empleados públicos del nivel departamental, distrital y municipal debían ser las establecidas por el legislador.

Que la Constitución, Política de 1991, en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), faculta al Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, de conformidad con los objetivos y criterios señalados en la ley;

Que en desarrollo de la anterior disposición constitucional el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, señalando las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de los niveles departamental, distrital y municipal y de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales, consagrando en el artículo 12 que no podrán las Corporaciones Públicas territoriales arrogarse esta facultad,

Artículo 1°. A partir de la vigencia del presente decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles departamental, distrital y municipal, a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y municipales, a las contralorías territoriales, a las personerías distritales y municipales, a las veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las juntas administradoras locales, de las instituciones de educación superior, de las instituciones de educación primaria, secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.

Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas.

Artículo 2°. A las personas vinculadas a las Empresas Sociales del Estado se les continuará aplicando el régimen de prestaciones sociales de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993.

Artículo 3°. Los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad de cesantías continuarán disfrutando del mismo, en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000.

Artículo 4°. El régimen de prestaciones sociales mínimas aplicable a los trabajadores oficiales vinculados a las entidades de que trata este decreto será, igualmente, el consagrado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional.

Artículo 5°. Los derechos adquiridos, considerados como las situaciones jurídicas consolidadas a favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales, que para efectos del presente decreto se entienden como aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, no podrán ser afectados.

Parágrafo. En concordancia con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, todo régimen de prestaciones sociales que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en el presente Decreto carecerá de efecto y no creará derechos adquiridos.

Artículo 6°. Este decreto rige a partir del 1° de septiembre de 2002 y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial los Decretos 1054 de 1938, 484 y 2939 de 1944, 1133 y 1808 de 1994.

Al fundamentar fácticamente la pretensión de nulidad expusieron, en síntesis, los siguientes hechos:

1º.- Mediante la Ley 4ª de 1992 el Congreso de Colombia consagró las normas, los objetivos y criterios que el Gobierno Nacional debe observar para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden nacional e incluso del nivel territorial, enfatizando, en su artículo 1º, que en ningún caso se pueden desmejorar salarios y prestaciones sociales.

2º.- En ejercicio de las atribuciones dadas por el Congreso al Gobierno Nacional se expidió el Decreto 1133 del 1º de junio de 1994, por medio del cual se fijó el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas. Tal norma fue modificada por el Decreto 1808 del 3 de agosto de 1994.

3º.- Los dos decretos premencionados determinaron que el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital que se vincularan a partir de su expedición sería el señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Central y que el régimen de los VINCULADOS al 1º de junio de 1994 sería el que venían disfrutando, tal como se consignó en los artículos 2º del Decreto 1133 de 1994 y 1º del Decreto 1808 de 1994.

4º.- El Consejo de Estado en las sentencias Nos. 10502 de 1998 y 10698 del 25 de mayo de 2000, con ponencia de los magistrados Silvio Escudero Castro y Nicolás Pájaro Peñaranda, respectivamente, al examinar la legalidad del Decreto 1133 de 1994, con la modificación introducida por el Decreto 1808 de 1994, lo halló exequible.

5º.- En ejercicio de las atribuciones conferidas por la Ley 4ª de 1992 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1919 del 27 de agosto de 2002, publicado en el Diario oficial No. 44916, por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial y, mediante él, derogó los decretos 1133 y 1808 de 1994 y, concretamente, modificó el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito vinculados antes de la expedición de los decretos antes citados (1133 y 1808 de 1994).

En los procesos acumulados se citan como disposiciones violadas los siguientes artículos: 1º, 2º, 25: 39, 53, 55, 58 y 93 de la Constitución Política y 2º, literales a) y c), y 10º de la Ley 4ª de 1992.

Los demandantes de los diversos procesos acumulados expusieron, en resumen, las siguientes razones para solicitar la nulidad:

El Decreto 1919 de 2002 al disponer la aplicación del régimen de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional a los empleados públicos vinculados al nivel territorial desconoce lisa y llanamente la legislación anterior que les generó derechos prestacionales más favorables que el determinado por él, lo que conduce a una vulneración flagrante de la Ley 4ª de 1992, ley marco para la reglamentación de prestaciones y salarios. conforme a la cual "...En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales.".

La expresión "en ningún caso" contenida en el artículo 1º de la Ley 4ª de 1992, prohíbe absolutamente al ejecutivo desmejorar los conceptos laborales al utilizar las facultades reglamentarias a él conferidas. Esta prohibición la ratifica en el artículo 10º, ibidem, que establece: "Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma carecerá de todo efecto ...". (el destacado no es del texto).

Los Decretos 1133 y 1818 de 1994 al fijar el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos de Bogotá, Distrito Capital, dispusieron que los empleados vinculados antes de su vigencia continuarán gozando de todas las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando, es decir, legalizaron todas las prestaciones que venía reconociendo y pagando el Distrito Capital a sus servidores. Esta norma fue declarada acorde con el ordenamiento jurídico mediante los fallos 10.502 de 1998 y 10.698 del 2000, proferidos por esta Corporación.

El decreto acusado dispuso la derogatoria expresa de ese régimen más favorable, contra expresa prohibición de la Ley 4ª de 1992 que le prohíbe al Gobierno Nacional desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los empleados públicos, en este caso de los servidores Distritales, con grave violación del derecho al Trabajo, del principio de la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, con menoscabo de los derechos de los trabajadores, irrespetando los derechos adquiridos, vulnerando la primacía de la realidad frente a las formas y recortando, sin consentimiento de los servidores públicos, sus ingresos. La única finalidad del decreto acusado fue la de reducir la carga prestacional de unos funcionarios públicos a quienes la ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado habían protegido.

El régimen anterior, legalizado por los Decretos 1133 y 1808 de 1994, era más favorable si se tienen en cuenta las siguientes comparaciones, elaboradas en los procesos Nos. 11001032500020020209 01 (4333-02), actor AUGUSTO GUTIERREZ Y OTROS, y 11001032500020020230 01 (4767-02), actor PABLO EMILIO ARIZA MENESES Y OTROS:

Con la expedición del Decreto acusado el Gobierno Nacional desmejoró sustancialmente los salarios y las prestaciones reconocidas a los empleados vinculados al Distrito Capital, lo que no ocurre con quienes se vinculen a partir de la expedición de la norma pues ninguna regulación legal les puede ser aplicada con ventajas a las que no pueden tener derecho.

1. Por el Ministerio de Hacienda

1.1. La Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contestó la demanda en escrito que corre de folios 172 a 177 del proceso principal. Expresó:

La Constitución de 1991, en su artículo 150, numeral 19, literales e) y f) facultó al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y para regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, de conformidad con los objetivos y criterios señalados en la ley.

En desarrollo de esta disposición constitucional el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, por la que señaló las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial de los empleados públicos, aún de los territoriales, y de las prestaciones de los trabajadores oficiales y, en su artículo 12, consagró que las corporaciones públicas no pueden arrogarse tal facultad.

Por su parte el artículo 129 del Decreto 1421 de 1993 dispuso que regirán en el Distrito y en sus entidades descentralizadas las disposiciones que se dicten en desarrollo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992.

En relación con los empleados públicos vinculados, el decreto acusado consagró, en su artículo 5º, el respeto por los derechos adquiridos considerando como situaciones jurídicas consolidadas, reconocidas mediante acto individual, concreto, particular, a favor de los servidores públicos, aquellas prestaciones sociales causadas así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor.

En consecuencia, el Decreto 1919 de 2001 se sujeta al artículo 150, literales e) y f), de la Carta y a la Ley 4ª de 1992, por lo que no vulnera los artículos aducidos en la demanda.

Adicionalmente propuso la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales por cuanto se impetró una acción de nulidad por inconstitucionalidad, que debió limitarse a realizar una confrontación directa entre la Constitución y la norma acusada, y se involucró otras normas que convirtieron la acción en de simple nulidad, amén de que en el acápite de pruebas se pidieron documentos respecto de temas diferentes al objeto de la acción.

1.2. En el proceso No. 11001032500020020209 01 (4333-02), actor AUGUSTO GUTIERREZ Y OTROS, contestó la demanda de folios 136 a 142, así:

La demanda de anulación se sustenta básicamente en dos aspectos, la potestad reglamentaria del ejecutivo y la vulneración de los derechos adquiridos.

Respecto del primer aspecto, luego de revisar el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), de la Carta Política, en concordancia con el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, concluyó que el Gobierno Nacional estaba plenamente habilitado para expedir el decreto acusado en la forma y con el alcance dado por la ley marco. Citó como apoyo de su dicho lo manifestado por la Corte Constitucional en sentencias Nos. C-510 de 1999 y C-608 del 23 de agosto de 1999, sobre la competencia compartida del legislativo con el ejecutivo para fijar las prestaciones del sector territorial.

Respecto del segundo cargo precisó que los derechos adquiridos son los que han ingresado al patrimonio del titular del derecho, de manera que una relación legal que vincula a un fucionario con la administración no hace parte de su patrimonio. Con el vínculo laboral no se adquiere un derecho, como sucede con las situaciones consumadas, como las situaciones laborales adquiridas, o con el derecho a una pensión cuando se cumplen los parámetros establecidos en la ley para tener derecho a ella.

Por su parte el artículo 5º del Decreto 1919 de 2002 dispuso expresamente la protección de los derechos adquiridos, entendiéndolos, conforme a la jurisprudencia, como aquellas situaciones consolidadas que puedan considerarse que ingresaron al patrimonio del servidor.

El decreto acusado regula prestaciones sociales que aún no se han consolidado en cabeza del servidor público, por ende, son meras expectativas, lo que no vulnera la Constitución ni la ley 4ª de 1992, pues el servidor no tiene derecho adquirido a un régimen prestacional sino a las prestaciones que con anterioridad a la norma se le hayan causado o se le hayan consolidado. Para soportar su aserto cita las sentencias de la Corte Constitucional C-168 de 1995 y C-478 de 1998 y el Concepto No. 393 del 18 de julio de 2002, de la Sala de Consulta y Servicio Civil.

1.3. En el proceso No. 11001032500020020213 01 (4406-02), actor ENRIQUE GUARIN ALVAREZ; no se aportó el poder que acreditara la representación judicial.

1.4. En el proceso No. 11001032500020020230 01 (4767-02), actor PABLO EMILIO ARIZA MENESES Y OTROS, no intervino (folios 117 y 118).

2. Por el Ministerio de Protección Social

La Nación, Ministerio de Protección Social, contestó la demanda en escrito que obra de folios 189 a 199 del proceso principal; de folios 124 a 134 del expediente No. 11001032500020020209 01 (4333-02), actor AUGUSTO GUTIERREZ Y OTROS; de folios 42 a 52, expediente No. 11001032500020020213 01 (4406-02), actor ENRIQUE GUARIN ALVAREZ; y de folios 106 a 116, del expediente 11001032500020020230 01 (4767-02), actor PABLO EMILIO ARIZA MENESES Y OTROS, con los siguientes razonamientos:

El Congreso, en desarrollo de la facultad establecida en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, expidió la Ley 4ª de 1992, que señaló las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales, y dictó otras disposiciones.

El artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 consagró lo correspondiente al régimen prestacional de los empleados públicos del nivel territorial y, en el artículo 10º, dispuso lo concerniente a los derechos adquiridos.

Con base en los anteriores preceptos el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1919 de 2002, por el cual fijó el régimen de prestaciones sociales para los trabajadores públicos y reguló el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales en el nivel territorial, con el fin de unificarlos con las prestaciones reconocidas a la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional, teniendo en cuenta los criterios definidos por la Ley 4ª de 1992 y respetando los derechos adquiridos de los trabajadores.

Respecto a la expresión acusada "vinculados" expone que, conforme a la Ley 4ª de 1992, es al Gobierno Nacional a quien le compete fijar las prestaciones sociales de los empleados públicos del orden territorial.

No se atenta contra los derechos adquiridos al derogar expresamente los Decretos 1133 y 1808 de 1992, porque el Decreto 1919 de 2002, reconoce el régimen de prestaciones sociales de los trabajadores. Cita y transcribe apartes del concepto de la Sala de Consulta antes reseñado y concluye, conforme al artículo 10º de la Ley 4ª de 1992, que no existen derechos adquiridos en contra de la ley y que el decreto acusado determinó el mínimo de prestaciones sociales de los trabajadores oficiales.

3. Por el Departamento Administrativo de la Función Pública

3.1. El Departamento Administrativo de la Función Pública contestó la demanda principal, folios 203 a 215 y el proceso No. 11001032500020020230 01 (4767-02), actor PABLO EMILIO ARIZA MENESES Y OTROS, de la siguiente forma:

Hizo un recuento histórico sobre la competencia para establecer el régimen prestacional de los servidores estatales y el tratamiento jurisprudencial y doctrinal dado por esta Corporación para concluir que el Gobierno Nacional tiene la facultad para regular los salarios y las prestaciones de los empleados públicos, incluidos los del orden territorial.

Respecto de la presunta vulneración de los derechos adquiridos precisó, luego de transcribir y citar apartes de conceptos y decisiones de esta Corporación, que no existen derechos adquiridos en contra de la ley, por tanto las normas de orden territorial o local que reconocen prestaciones sociales, que no hayan sido convalidadas por el ordenamiento legal, son inconstitucionales y deben ser inaplicadas. Las excepciones legales sólo pueden predicarse de aquellos derechos que han entrado al patrimonio del trabajador por estar excluidas las meras expectativas.

3.2. En los procesos Nos. 11001032500020020209 01 (4333-02), actor AUGUSTO GUTIERREZ Y OTROS; y 11001032500020020213 01 (4406-02), actor ENRIQUE GUARIN ALVAREZ, indicó:

No puede hacerse la lectura que propone la parte actora de los decretos 1133 y 1808 de 1994, conforme a la cual se dio una supuesta legalización del régimen prestacional que traían los empleados del Distrito Capital, pues ello implicaría sostener que la Ley 4ª de 1992 puede derogar la Constitución, en tanto la competencia para fijar las prestaciones sociales de los empleados públicos y las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales no estaría radicada en el Congreso y/o en el Gobierno.

Los hechos planteados en la demanda no originan derechos adquiridos porque aún no se han consolidado completamente dentro de un marco jurídico determinado; sólo se respetarían aquellas prestaciones sociales que a la entrada en vigencia del Decreto 1919 de 2002 ya hubieran cumplido la totalidad de los requisitos para tener derecho a ellas.

4. Por el impugnador.

Según consta de folios 216 a 224, compareció, además, el ciudadano MANUEL AVILA OLARTE, a quien se le aceptó su intervención como impugnador, (folio 226) e hizo planteamientos similares a los formulados por las demandadas e insistió en que no deben aceptarse los argumentos del demandante porque resulta violatorio del derecho a la igualdad pretender que a los empleados antiguos se les apliquen los Decretos 1133 y 1808 de 1994 y a los nuevos el Decreto 1919 de 2002. No existen derechos adquiridos en contra de la ley y, por ende, las normas de orden territorial que reconocen prestaciones sociales no generan derechos a los servidores públicos beneficiarios de las mismas, salvo que hayan ingresado a su patrimonio con anterioridad a la entrada en vigencia del decreto acusado.

La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado conceptuó en todos los procesos.

Expuso que deben negarse las pretensiones de la demanda porque el Gobierno Nacional puede establecer y fijar las reglas pertinentes para los empleados vinculados o para quienes se vinculen, siempre que se respeten los derechos adquiridos de los trabajadores, entendidos estos como las situaciones jurídicas consolidadas, o sea, las que ingresaron al patrimonio del servidor, lo que se hizo en el presente asunto.

La norma acusada sólo se refiere al régimen prestacional de los empleados públicos y al régimen mínimo de los trabajadores oficiales y deroga las normas que le sean contrarias, lo que no es ilegal ni inconstitucional porque se están fijando nuevas reglas dentro de la órbita de competencia del Gobierno Nacional.

Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a decidir previas las siguientes

Como ya se indicó, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro del proceso principal propuso la excepción "previa" de ineptitud sustantiva de la demanda porque se impetró una acción de nulidad por inconstitucionalidad, que debió limitarse a realizar una confrontación directa entre la Constitución y la norma acusada, excluyendo el análisis de normas legales.

Se desestima la excepción porque dentro de los requisitos formales de la demanda (artículo 137 del C.C.A.) no está el de que en las acciones de nulidad sólo proceda señalar como normas violadas las de rango Constitucional.

Tampoco existe ineptitud sustantiva de la demanda por haberse pedido supuestamente pruebas impertinentes porque en la etapa inicial del proceso no se valoran las pruebas, estas se aprecian al momento de definirlo y se les da el valor probatorio que les corresponde, por ende, la falta de pruebas adecuadas conduce no a la ineptitud de la demanda sino a la negativa de las pretensiones.

En consecuencia, se desestimará la excepción propuesta.

Conforme a los antecedentes esbozados el problema jurídico a resolver consiste en establecer si hubo extralimitación en el ejercicio de las facultades otorgadas al Presidente de la República para regular las prestaciones sociales de los servidores públicos del orden territorial, al expedir el decreto acusado, que extendió su aplicación a los empleados que venían vinculados y derogó el régimen anterior, más beneficioso para los trabajadores de Bogotá, Distrito Capital.

El Gobierno Nacional para expedir el decreto atacado se fundó, según se lee en su encabezado, en los artículos 150, numeral 19, literales e) y f), y 12 de la ley 4ª de 1992, en lo que se refiere a los principios, reglas y objetivos.

El artículo 150, numeral 19, de la Carta Política, en lo pertinente, establece:

"ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

De acuerdo con la norma transcrita le compete al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los que debe sujetarse el Gobierno para "... fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.".

Se presenta, entonces, una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para estos efectos: aquel determina unos parámetros generales conforme a los cuales este ha de fijar todos los elementos propios del régimen salarial y prestacional.

La Ley 4ª de 1992 señaló los principios a los que debe someterse el Gobierno al fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo no sólo a los servidores del orden nacional sino a los territoriales. Dispuso en su artículo 12:

Parágrafo: El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con cargos similares en el orden nacional.".

Del análisis de las normas enunciadas se concluye que la determinación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales compete al Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el legislador. En cuanto al régimen salarial el Gobierno señala el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales teniendo en cuenta su equivalencia con los del orden nacional.

Este precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-315 de 1995 (19 de Julio), Magistrado Ponente Doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, en la que se dijo que esta atribución del Gobierno no pugna con la que el constituyente expresamente otorgó a las entidades territoriales para fijar las escalas de remuneración y los emolumentos de los empleos de sus dependencias, siempre y cuando se entienda que tal facultad está referida, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales.

En suma, el Presidente de la República puede establecer, para el sector territorial, los regímenes salariales y prestacionales de los empleados públicos y señalar las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales, pero debe sujetarse a la Ley Marco expedida por el Congreso, que en nuestro caso es la Ley 4ª de 1992

Los demandantes en los procesos acumulados acusan una vulneración directa de los artículos 2º y 10º de la Ley 4ª de 1992, en los siguientes apartes:

"Artículo 2o. Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios:

a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales,

En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales;

/.../

Artículo 10.- Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.".

El marco de expedición normativo debe ser de amplio espectro, de manera tal que le permita al ejecutivo expedir una verdadera norma regulatoria y no se limite simplemente a repetir lo que el Legislativo le ordenó, pero el Gobierno Nacional tampoco debe sobrepasar esos lineamientos generales. Sobre este aspecto la Corte Constitucional, en sentencia C-196 del 13 de mayo de 1998, sostuvo:

"Como mediante la ley marco se establecen apenas las directrices, posteriormente desarrolladas por el Gobierno a través de decretos administrativos, el Congreso no puede, al dictar una ley en las materias dichas, vaciar de contenido la atribución que la Constitución confía al Presidente de la República y, por tanto, le está vedado establecer ella misma y de modo absoluto todos los elementos de la regulación.

En efecto, lo propio del sistema constitucional en cuanto al reparto de competencias en los asuntos previstos por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución, es la existencia de una normatividad compartida entre los órganos legislativo y ejecutivo, de tal modo que en su primera fase se establezcan reglas o pautas caracterizadas por su amplitud y con una menor mutabilidad o flexibilidad, mientras que en la segunda, dentro de tales orientaciones, se especifiquen y concreten las medidas que gobiernen, según las circunstancias y necesidades, y con gran elasticidad, la respectiva materia.

Si el Congreso, en tales temas, deja de lado su función rectora y general para entrar de lleno a establecer aquellas normas que debería plasmar el Ejecutivo con la ya anotada flexibilidad, de manera que no quede para la actuación administrativa campo alguno, en razón de haberse ocupado ya por el precepto legal, invade un ámbito que no le es propio -el del Presidente de la República- y, por tanto, vulnera no sólo el artículo 150, numeral 19, de la Constitución sino el 113, a cuyo tenor los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pese a la colaboración armónica entre ellos, que se orienta a la realización de los fines de aquél".

/.../

Lo que se quiere significar es que, en esa regulación, debe existir siempre un margen, disponible para el Ejecutivo, que le permita, sin desbordar los lineamientos legales, adaptar las disposiciones aplicables a las sucesivas coyunturas que se presenten dentro de la vigencia de la ley marco.

Así, cuando en materia salarial se establecen, como ocurre en el presente caso, los grados correspondientes a determinados empleos, enunciados al detalle, señalando inclusive los niveles salariales correspondientes, la norma legal es, por definición, específica, y cubre la totalidad del campo de regulación, haciendo necesario que tales grados y niveles salariales únicamente puedan ser modificados por otra norma legal, de donde se infiere que el margen de maniobra del Gobierno es nulo, ya que, si entra a hacer adaptaciones, modifica en realidad lo dispuesto por el legislador, cuando lo que busca el régimen constitucional concebido para el efecto es la existencia de un espacio de actividad administrativa suficientemente amplio como para estipular niveles y grados diversos y cambiantes dentro de pautas generales ya consagradas en la ley.".

Bajo los anteriores planteamientos procede la Sala a precisar si el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 1919 de 27 de agosto de 2002, por el cual fija el régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, igualándolo al de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional, excedió los límites regulatorios fijados por la ley marco.

Los empleados públicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas antes de la expedición del Decreto acusado venían siendo regidos por los decretos 1133 y 1808 de 1994, normas de igual jerarquía que la acusada, dictadas también por el Presidente de la República en ejercicio de lo dispuesto por la ley 4ª de 1992, pero bajo las siguientes preceptivas:

Decretos 1133 de 1994:

El decreto 1808 de 1994, subrogó el artículo 2° del decreto 1133, así:

El texto de las normas citadas, en especial la oración "las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando", permite inferir la existencia unas prestaciones diferentes a las reconocidas a la Rama Ejecutiva del Poder Público.

El régimen salarial y prestacional del Distrito derivado de los decretos 1133 y 1808 de 1994 fue cuestionado en múltiples demandas y analizado en diversos fallos en los que se reiteró que el Presidente podía permitir la continuidad del régimen prestacional anterior más benéfico.

Así, en sentencia de 6 de diciembre de 1995, expediente No.10505, actor CARLOS ARTURO CASTAÑEDA, Consejero Ponente Dr. CARLOS A. ORJUELA GÓNGORA, se expresó:

"Se desconoce de qué prestaciones sociales disfrutaban los servidores del distrito capital, así como los de sus instituciones descentralizadas y por supuesto, también se ignora cuál era su soporte jurídico.

Pero aún así, de la lectura del artículo 2º del Decreto 1133 de 1994 con las modificaciones que le introdujo el Decreto 1808 de 1994, se infiere sin hesitación alguna, que el Gobierno Nacional al establecer, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 04 de 1992, el régimen prestacional de los servidores del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas, quiso mantener el mismo de que éstos gozaban, pero en las condiciones que en dicho decreto se consagran, las cuales, como se dijo son: respecto de los empleados públicos su continuidad en el mismo destino o la conservación de esta calidad en otro empleo al que se haya llegado por incorporación o por ascenso como resultado de un proceso de selección y en lo que atañe a los trabajadores oficiales, el mantenimiento de dicho carácter.".

En el expediente No. 10426 de 19 de junio de 1997, actor ARTURO AVELLANEDA, Consejero Ponente Dr. CARLOS A. ORJUELA GONGORA, se anuló la expresión del artículo 2º del Decreto 1133 de 1994, que se transcribe entre paréntesis, y se expuso:

"Fuera de ello, es incuestionable que la Constitución contempla una protección especial para todas las modalidades de trabajo (Art. 25), como también otros principios como los de igualdad de oportunidades para los trabajadores, la estabilidad en el empleo, la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos consagrados en normas laborales, la situación más favorable para aquéllos en caso de duda respecto de la aplicación o interpretación de las fuentes formales del derecho, la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, todos de obligatorio cumplimiento (Art. 53).

Sin perjuicio de la facultad que tiene el legislador para modificar la normatividad laboral, no puede dejarse de lado que cuando se varía la misma se afectan las relaciones laborales en curso y por consiguiente, es menester garantizar que no se menoscaben o desconozcan situaciones jurídicas consolidadas o constituidas, toda vez que la ley debe regir hacia el futuro y no debe afectar derechos adquiridos.".

En el fallo del 17 de junio de 1997, expediente No. 13178, Consejera Ponente Dra. DOLLY PEDRAZA DE ARENAS, se expresó:

"En cuanto a que el artículo 2º del decreto 1133 de 1994 con las modificaciones introducidas por el decreto 1808 del mismo año, que previó la continuidad del anterior régimen prestacional para los empleados y trabajadores oficiales que a su vigencia se hallaban vinculados al distrito capital o a sus entidades territoriales y dispuso condicionamientos para la continuidad del disfrute del régimen prestacional anterior, tanto para los empleados públicos como para los trabajadores oficiales, es violatorio de los arts. 13, 25, 53 y 125 de la Constitución y el art. 1º de la ley 27 de 1992, la Sala hará las siguientes precisiones:

Si el Gobierno Nacional estimó conveniente que los servidores que ya venían vinculados al Distrito Capital conservarán el régimen prestacional anterior por considerarlo más conveniente y favorable, y no estando proscrita por norma superior la fijación de requisitos para que tal régimen subsistiera, nada impedía que en el estatuto que establece tal prerrogativa se señalaran determinadas exigencias, como es la permanencia en el mismo destino.

Ello no atenta contra el derecho a la igualdad que se predica, como ya lo ha dicho la Corte Constitucional entre iguales y no son iguales quienes al momento de expedirse la norma acusada ya prestaban sus servicios a Bogotá y quienes con posterioridad se vincularan a él, bien por ingresar a su servicio o bien por aceptar dentro de él un nuevo empleo, pues mientras que los primeros ya venían cobijados por el régimen anterior, los segundos se vinculan bajo el nuevo régimen y con conocimiento y por ende aceptación de él."

En el mismo sentido pueden verse, entre otras, las sentencias dictadas dentro de los expedientes Nos. 10342, 10532, 10507, 10502 y 10698, en las que no se anuló la decisión del Gobierno de permitir que los servidores del Distrito vinculados a la expedición de los Decretos 1133 y 1808 de 1994, continuaran con el régimen prestacional, que comprende el señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público más las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando (artículos 2º y 1º, respectivamente).

Ahora bien, por el Decreto 1919 de 2002 limitó el pago de las prestaciones, en el caso de los empleados del Distrito Capital, a las que perciban los empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Publico y, por la expresión acusada, extendió este régimen, a los empleados públicos "vinculados", desconociendo que existían empleados Distritales que gozaban de otras clases de prestaciones diferentes a las allí señaladas porque a ellos se les aplicaba el régimen anterior.

En principio podría afirmarse que el Presidente de la República, con esta actuación, como lo alegan los demandantes, desbordó los lineamientos generales fijados por el legislador, concretamente, la prohibición contenida en el artículo 2º, literal a), de la Ley 4ª de 1992, al desmejorar las prestaciones que venían devengando los empleados públicos ya vinculados.

Sin embargo debe decirse que el decreto acusado respetó los derechos adquiridos en los términos del artículo 5º del Decreto 1919 de 2002, la parte actora no demostró la desmejora de las prestaciones o de los salarios que venían devengado de conformidad con la ley y sólo deben ser respetados los derechos adquiridos con justo título con arreglo a la Constitución y a la ley por lo que no pueden calificarse como tales unos supuestos derechos derivados de normas proferidas por quien carecía competencia para expedirlas.

Al respecto, conviene indicar, como lo hizo la Sala de Consulta en su concepto No. 1393, Consejero Ponente Dr. FLAVIO AUGUSTO RODRÍGUEZ ARCE, que el régimen distrital, en lo referente a regulaciones legales, no aparece desmejorado con la expedición del decreto acusado porque el régimen "prestacional anterior" al que se refieren los decretos 1133 y 1808, "no es cualquiera, sino el conforme a la Constitución y a la ley, esto es, no se trata de la aplicación indiscriminada de las normas expedidas contrariando el ordenamiento superior, sino de las que expresamente ha dictado el legislador para regular el régimen prestacional de los empleados públicos del orden territorial, incluido el Distrito Capital, antes Especial.".

El concepto aludido realizó la comparación entre el régimen anterior legal territorial, distrital y nacional, antes de la vigencia de los decretos 1133 y 1808 de 2002 y después, para concluir que no se observa la desmejora alegada, así:

De acuerdo con el cuadro presentado existiría una desmejora en lo que se refiere al régimen de retroactividad de las cesantías, situación que quedó a salvo por el artículo 3º del decreto 1919 de 2002.

En conclusión, no se observa que el régimen legal de los empleados públicos del orden territorial y distrital sufriera una desmejora, antes por el contrario aparece como más benéfico.

De otra parte, no se puede considerar que la expresión "continuarán gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando" de los decretos 1133 y 1808 de 1994, hubiesen legalizado las prestaciones extralegales que venían siendo reconocidas por acuerdos, decretos distritales y actas de convenio pues tales actos van en contravía directa de la Constitución y de la ley, por haber sido expedidos con carencia absoluta de competencia y, en consecuencia, no pueden originar derechos adquiridos.

En suma, la expresión "vinculados", contenida en el artículo 1º del Decreto 1919 de 2002, no vulneró la ley 4ª de 1992 ni la Constitución Política porque no desmejoró, en lo legal, los salarios y prestaciones de los empleados que venían vinculados con el Distrito, en vigencia de los Decretos 1133 y 1808 de 1994. Debe destacarse que los empleados públicos están regidos por una vinculación legal y reglamentaria en la que no es posible establecer salarios o prestaciones que no se fundamenten en la Constitución o en la Ley, ni pueden negociar con la administración prerrogativas extralegales.

La pretensión de nulidad de la derogatoria expresa de los Decretos 1133 y 1808 de 1994, contenida en el artículo 6º, no tiene vocación de prosperidad porque mediante el decreto acusado se unificó el régimen territorial y el Distrital y ello comporta la derogatoria de los regímenes especiales vigentes en el Distrito, lo que no sólo no vulnera ninguna norma superior sino que desarrolla y aplica el principio de igualdad.

Además, como ya lo ha señalado esta Sección², el Estado no está obligado a mantener un régimen benéfico de forma permanente porque las instituciones y sus regulaciones deben adecuarse al orden social, cultural y económico que gobierna el momento, de manera que una prestación social no puede permanecer perenne y sólo ser modificada en lo favorable, si bien deben respetarse los salarios y prestaciones que perciban quienes están vinculados al momento de la expedición del nuevo régimen regulatorio, siempre y cuando estén amparados por la Constitución y la ley.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

1. Declárase no probada la excepción propuesta por la entidad demandada, dentro del proceso principal.

2. Deniéganse las pretensiones de las demandas que integran el proceso acumulado.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-