CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI

Bogotá D. C., mayo diez y ocho (18) de dos mil cuatro (2004)

Radicación No. 1.564

Ver el Concepto de la Secretaría General 106 de 2003

Referencia: - Multas: Indexación

- Autoridad Administrativa: competencia para indexar monto de las multas señaladas por el legislador.

El señor Viceministro de Ambiente, encargado de las funciones del Despacho de la Ministra de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, solicita el concepto de la Sala con el fin de definir la competencia de las autoridades administrativas para indexar el valor de las sanciones pecuniarias previstas en el Decreto Ley 2610 de 1979 que desarrollan la competencia de inspección, control y vigilancia de la actividad de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Al efecto, formuló la consulta en los siguientes términos:

A continuación el señor Viceministro de Ambiente expone dos posiciones que se han debatido en torno de este tema en el Distrito Capital, las cuales se sintetizan así:

1. Imposibilidad de actualizar las sanciones previstas en el Decreto 2610 de 1979 por la autoridad administrativa

• Es la ley la que le otorga a las autoridades administrativas la facultad de imponer sanciones. De tal manera que tanto la conducta sancionable, como la sanción deben estar de manera inequívoca, clara y expresamente definidas por el legislador, pues no se trata de una potestad discrecional sino reglada.

• En desarrollo del principio del debido proceso y el principio de legalidad que rigen las actuaciones administrativas las normas que tienen una connotación sancionatoria deben estar previamente definidas por el legislador.

El particular tiene derecho a conocer previamente cuáles son las consecuencias jurídicas que les acarrea la comisión de una conducta antijurídica en el ámbito del derecho administrativo, es decir, las normas sustanciales y procesales deben ser preexistentes al acto que se le imputa, acorde con el mandato supra legal contenido en el inciso 2º del artículo 29 de la Carta Política.

• La potestad sancionatoria y el principio de legalidad son conceptos jurídicos íntimamente relacionados, de suerte que dicha potestad sólo tiene justificación en la medida que se encuadre dentro del citado principio. De no ser así, el Estado estaría imposibilitado, por lo menos de manera legítima para ejercer su poder de coerción pues conforme a la Carta Política, nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa.

Entonces, el principio de legalidad presupone la existencia previa de una ley que señale las conductas merecedoras de reproche y la consecuente sanción, pues no podría entenderse a la luz del principio que se estudia, que la Administración so pretexto de ejercer la titularidad de la potestad sancionatoria, tuviese igualmente la facultad para establecer prohibiciones y las sanciones, sin duda, este es un tema de reserva de ley.

• Existe un problema de falta de técnica legislativa que no se puede corregir a través de decisiones administrativas, es más, ni los jueces acudiendo a los poderes discrecionales que le son propios podrían ordenar la conversión cuando de ello resulte que se está agravando una determinada pena o sanción.

• No tiene cabida invocar principios como el de proporcionalidad o racionabilidad de la sanción con el propósito de corregir su desvalorización, esto en la práctica significa agravar el límite sancionatorio establecido por el legislador.

• No es viable interpretar extensiva o analógicamente "in malam partem" cuando ello tenga efectos agravantes para el sancionado. Al respecto, el Ministerio cita la Sentencia C- 070 de 1996 de la Corte Constitucional, según la cual:

2. Viabilidad de aplicar la figura de la indexación para actualizar el valor de las sanciones administrativas.

• Existe un problema de falta de técnica legislativa que es viable corregir administrativamente armonizando los principios que gobiernan el derecho administrativo.

• La indexación es una institución jurídica que permite mantener el valor intrínseco del dinero. Este concepto ha sido ampliamente desarrollado en el derecho de obligaciones a fin de evitar que a causa del fenómeno inflacionario se genere un perjuicio al acreedor, ya que entre el período en que se contrae la obligación y aquel en que se cumple, la suma debida pierde gran parte de su poder adquisitivo.

• La Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, en diferentes pronunciamientos al ordenar la reparación integral del daño y del pago justo y equitativo de las obligaciones ha admitido la aplicación de la figura de la indexación. De los pronunciamientos jurisprudenciales¹en esta materia, la entidad consultante infiere:

• Las normas previstas en la ley 66 de 1968 y el Decreto Ley 2610 de 1979 están destinadas a la protección de los ciudadanos que deseen adquirir vivienda, más precisamente de aquellos que por circunstancias sociales y económicas son más susceptibles de caer en manos de urbanizadores piratas.

• La inaplicación de la figura de la indexación para este tipo de sanciones iría en contra de los postulados del Estado Social de Derecho en la medida en que esto dificulta el ejercicio de las facultades de inspección y vigilancia en un sector de alto impacto socioeconómico como es el de la vivienda.

• La aplicación del Decreto Ley 2610 de 1979 sin indexar las sanciones pecuniarias hace risible, inocuo e ineficaz el instrumento jurídico que el legislador le dio a las entidades municipales para efectuar el control, inspección y vigilancia sobre quienes se dedican a desarrollar la actividad de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda en el territorio nacional.

En orden a resolver los problemas jurídicos planteados en la consulta, la Sala analizará los siguientes temas:

1. Control, inspección y vigilancia de la actividad de construcción de vivienda.

   1. Marco Jurídico.

   2. Finalidad y naturaleza.

2. Sanción Administrativa. Poder Punitivo.

   1. Naturaleza y finalidad de las normas que consagran sanciones administrativas.

   2. Principio de legalidad y tipicidad de las norma sancionatorias administrativas.

3. Indexación de multas.

   1. Objeto de la indexación. Finalidad.

   2. Evolución jurisprudencial.

   3. Aplicación de la indexación en normas de contenido sancionatorio.

4. Competencia de la autoridad administrativa para aplicar la indexación. Fórmula aplicable. Necesidad de reglamentación.

Antes de proceder con el análisis de los problemas jurídicos planteados en la presente consulta, la Sala hará un breve recuento de las normas relativas al control, inspección y vigilancia de una actividad que por encontrarse intrínsecamente vinculada al derecho a la vivienda digna consagrado constitucionalmente, está sujeta a la intervención del Estado con el fin de lograr su efectividad. Es así como el artículo 51 de la Carta prevé:

En concordancia, el artículo 334 de la Constitución Política señala que el Estado intervendrá en el uso del suelo con el fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes:

"La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano". (Negrilla fuera del texto original).

Por su parte, el artículo 313 de la Carta consagra como competencia de los Concejos municipales y Distritales la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción, facultad cuyo alcance es importante dilucidar a la luz de algunos de los pronunciamientos de esta Corporación en casos similares, en los cuales, como se verá más adelante, se analizaron algunos conflictos de competencia surgidos a partir de la Constitución de 1991, entre los Concejos y la Superintendencia de Sociedades (entidad en la cual se concentraba la competencia en materia de vigilancia y control de la actividad de la construcción).

En concepto de la Sala, la facultad constitucional de los Concejos Municipales y Distritales atinente a la vigilancia y control debe diferenciarse de la facultad de intervención meramente administrativa que desarrolla una autoridad al aplicar las disposiciones vigentes. Dispone el artículo 313:

"Corresponde a los concejos: "(...)

"7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. (...)". (Negrilla fuera de texto)²

Adicionalmente, las normas que a continuación se transcriben, permiten a la Sala apreciar que el legislador tanto ordinario, como extraordinario, aunque ha hecho ajustes en materia de competencia de las distintas autoridades administrativas e incluso en relación con la cuantía de las sanciones a imponer, se quedó corto frente a la realidad económica actual, quizás por un error de técnica legislativa, como lo anota la entidad consultante, o porque los efectos reales de la inflación, en el momento de la expedición de la norma, no eran del todo previsibles.

Según la ley 66 de 1968, en un principio, la Superintendencia de Bancaria era la entidad competente de ejercer la inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la vivienda y, en desarrollo de dicha facultad era la competente para imponer las sanciones consistentes en multas sucesivas cuya cuantía oscilaba entre dos sumas fijas de pesos que para el legislador de 1968, muy seguramente, representaban valores significativos y razonables para cumplir el efecto disuasivo de la sanción de carácter administrativo contenida en la norma.

La ley 66 de 1968 "Por la cual se regulan las actividades de urbanización, construcción y crédito para la adquisición de vivienda y se determina su inspección y vigilancia", preveía:

*(Nota: Modificado por el Decreto 2610 de 1979 artículo 11)." (Negrilla fuera del texto original).

El decreto ley 2610 de 1979, modificatorio de la ley 66 de 1968, conserva la competencia de vigilancia y control en cabeza de la Superintendencia Bancaria, y continúa con la misma tendencia legislativa para establecer la cuantía de las sanciones aplicables a las personas naturales o jurídicas dedicadas a actividades relacionadas con la construcción y enajenación inmuebles destinados a vivienda descritas en la norma.

En efecto, dicho decreto, aunque actualizó la cuantía de la sanción administrativa a la fecha de la modificación legislativa, no tuvo en cuenta aspectos tales como la pérdida del valor adquisitivo de la moneda ocasionada por fenómenos económicos como la inflación.

"Así mismo, el superintendente impondrá multas sucesivas dentro de las mismas cuantías a las personas que realicen propaganda sobre actividades que trata la Ley 66 de 1968 o el presente decreto, sin contar con el permiso de enajenación y/o sin ajustarse a la verdad de los hechos que le constan a la superintendencia en relación con los respectivos planes, sin perjuicio de las demás sanciones a que hubiere lugar y en especial de las específicamente consagradas en los artículos 6º y 7º de este decreto." (Negrilla fuera del texto original).

Mediante el decreto ley No. 78 de 1987 se asignaron a las entidades territoriales algunas funciones en materia de vigilancia, inspección y control de la actividad de construcción de vivienda, en los siguientes términos:

El decreto 497 de marzo 17 de 1987, por el cual se distribuyeron unos negocios, trasladó las funciones a la Superintendencia de Sociedades:

"ART. 3º-Sin perjuicio del ejercicio de sus facultades ordinarias, la Superintendencia de Sociedades cumplirá las funciones que se le otorgan en el presente decreto en los mismos términos señalados en las disposiciones legales citadas en el artículo 1º de este decreto y demás normas y resoluciones concordantes y complementarias, y contará con los mismos recursos y facultades que a través de dichas disposiciones le fueron asignadas a la Superintendencia Bancaria, para el cabal cumplimiento de tales funciones." (Negrilla fuera del texto original).

En virtud del decreto 1555 de 1988, reglamentario de los decretos 78 y 497 de 1987, se reglamentó la distribución de competencias y funciones inherentes al ejercicio de inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la vivienda y enajenación de inmuebles entre la Superintendencia de Sociedades y el Distrito Especial de Bogotá y los municipios. En particular sobre la competencia para imponer sanciones la norma preveía:

"Le corresponde a la Superintendencia de Sociedades imponer multas a las personas que incumplan las órdenes o requerimientos que ésta imparta en ejercicio de su atribución de inspección y vigilancia, sin perjuicio de la potestad de tomar posesión o disponer la liquidación de los negocios o haberes de la persona que incurra en alguna o algunas de las causales consagradas en el artículo 12 de la Ley 66 de 1968." (Negrilla fuera del texto original).

De lo anterior, se destaca que la facultad sancionadora derivada de las funciones de vigilancia, inspección y control de las actividades descritas en la ley 66 de 1968 y las normas que la modifican o adicionan, por disposición del legislador siempre a ha estado en cabeza de autoridades de carácter administrativo.

Por su parte, las normas Distritales vigentes, con fundamento en el Decreto 1421 de 1993, Estatuto Orgánico de Bogotá, al distribuir las funciones entre los distintos entes que componen la administración Distrital, señalan al Departamento Administrativo de Medio Ambiente –DAMA-, en particular, a la subdirección de control de vivienda, como el titular de las funciones de inspección, vigilancia y control de las actividades de este sector productivo:

• Decreto 329 de 2003. Por el cual se asignan las funciones de vigilancia y control de la vivienda en el Distrito Capital.

• Decreto 330 de 2003. Por el cual se adopta la estructura interna del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente –DAMA- y se determinan las funciones de sus dependencias.

Por último, tal y como lo hace la entidad consultante, resta agregar a este marco normativo, la disposición del nuevo Código de Policía de Bogotá proferido por el Consejo Distrital, en la cual se confieren expresas facultades a la subdirección de vivienda del DAMA para ejercer las actividades inherentes a la inspección, vigilancia y control de las actividades relacionadas con la vivienda en el Distrito Capital.

• Acuerdo No. 19 de 2003.

La facultad sancionatoria del Estado se deriva de la potestad de intervención que éste tiene sobre ciertas actividades económicas que por su trascendencia social requieren de una mayor tutela y vigilancia administrativa.

Siendo éste su fundamento, le corresponde al legislador dentro de su libertad de configuración normativa, tipificar las conductas y establecer la sanción de acuerdo con el principio de legalidad que rige tanto las actuaciones administrativas, como las judiciales.

En este orden de ideas, mediante la ley 66 de 1968 y sus modificaciones, el legislador estableció un sistema de intervención que permite vigilar, inspeccionar y controlar a las personas naturales y jurídicas que desarrollen actividades relacionadas con la vivienda, con miras a garantizar la efectividad de este derecho.

Por lo tanto, la evaluación de las posibles soluciones jurídicas planteadas en torno a la viabilidad de aplicar o no la figura de la indexación de la sanción administrativa establecida por el legislador del 68 en esta materia, debe hacerse, en opinión de la Sala, en búsqueda de lograr tres objetivos básicos:1) La armonía de la norma con el derecho constitucional tutelado; 2) Alcanzar la mayor efectividad de la sanción administrativa prevista por el legislador y, 3) Maximizar la eficacia de la actuación estatal.³

Todos estos objetivos exigen una visión integral de la disposición en la medida en que ésta es la fuente de las obligaciones de los particulares que infringen las normas respectivas o no acatan una orden administrativa.

Recuérdese en este punto, que la finalidad de la norma sancionatoria no se agota en la descripción de la conducta por parte del legislador, sino cuando la sanción tiene la virtualidad de conminar al particular a cumplir con los deberes que la norma impone.

La Corte Constitucional en sentencia T-267/96, al analizar las disposiciones que contemplan algún tipo de sanción administrativa, invita al intérprete a tener presente en su análisis también los deberes de los particulares para con el Estado:

2. SANCIÓN ADMINISTRATIVA. PODER PUNITIVO

Siguiendo los criterios definidos por la Corte Constitucional para determinar la naturaleza jurídica de una sanción⁴ debe concluirse que la sanción de la ley 66 de 1968 es de carácter administrativo, en tanto, desde su concepción el órgano competente para imponerla era y sigue siendo de carácter administrativo; la finalidad de la norma es claramente persuasiva o disuasiva y preventiva; está dirigida a las personas que realizan actividades en las que está prevista la intervención del Estado relacionadas con la vivienda para conminarlas al cumplimiento de las órdenes o requerimientos que se expidan en uso de las facultades de inspección, vigilancia y control que se ejercen a través de las autoridades municipales o Distritales.

Al margen de la discusión sobre la independencia del derecho administrativo sancionador frente al derecho penal, a la cual se ha dedicado gran parte de la doctrina nacional y extranjera⁵ la Sala analizará la sanción contenida en la ley 66 de 1968 y las normas que la modifican y reglamentan, a partir de su naturaleza jurídica y de las reglas fijadas por la Corte Constitucional respecto de la aplicación de los principios de reserva legal y tipicidad frente a la potestad administrativa sancionadora⁶

En efecto, dicha Corporación en sentencia C-921 –01 precisó el alcance del principio de legalidad frente a la potestad sancionadora de la administración al señalar que si bien es cierto, el artículo 29 de la Carta prevé que éste rige tanto las actuaciones judiciales como las administrativas y está integrado, a su vez, por otros dos principios: el de reserva legal y el de tipicidad, también lo es, que en materia administrativa se predica una mayor flexibilidad en su aplicación que la atribuida a los mismos principios en el derecho penal.⁷

Dijo la Corte en la sentencia en comento:

A partir de los parámetros señalados por la Corte Constitucional al revisar la constitucionalidad de las normas sancionatorias de carácter administrativo, puede la Sala concluir que:

• De conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución es al legislador a quien le compete definir la tipicidad de las conductas constitutivas de una sanción administrativa, por lo tanto, no es posible que la administración, so pretexto de aplicar la norma modifique elementos esenciales del tipo y por esta vía agrave la sanción prevista por el legislador.

• La flexibilidad en la aplicación del principio de legalidad es posible siempre y cuando se garanticen los derechos fundamentales y se brinde seguridad jurídica al administrado, pues tal y como lo afirma el tratadista español Alejandro Nieto en su obra "Derecho Administrativo Sancionador":

• El principio de tipicidad a través del cual se garantiza la seguridad jurídica a los administrados se cumple en la medida en que el legislador defina los aspectos esenciales de la norma sancionatoria, es decir, que sea éste el que defina el sujeto activo, describa nítidamente la conducta y defina la sanción.

• La conducta y la sanción deben tener una relación proporcional y razonada de tal manera que conmine a los particulares a cumplir la ley para hacer efectivo los derechos y el interés público protegido en la disposición de que se trate.

Todo lo dicho, conduce necesariamente a preguntarse ¿es o no viable, jurídicamente, que una autoridad administrativa proceda a indexar o actualizar el valor de las sanciones pecuniarias previstas en la ley sin vulnerar el principio de legalidad?

Respuesta que trataremos de hallar al analizar las características propias de la figura de la indexación a través de la cual se reconocen los efectos de un fenómeno económico que hoy por hoy se contempla como un hecho notorio.

La indexación de las obligaciones es una figura que nace como una respuesta a un fenómeno económico derivado del proceso de depreciación de la moneda cuya finalidad última es conservar en el tiempo su poder adquisitivo, de tal manera que, en aplicación de principios, tales como, el de equidad y de justicia, de reciprocidad contractual, el de integridad del pago y el de reparación integral del daño, el acreedor de cualquier obligación de ejecución diferida en el tiempo esté protegido contra sus efectos nocivos.

Como lo explica el doctor Luis Fernando Uribe Restrepo, en su libro "Las obligaciones pecuniarias frente a la inflación", "La depreciación monetaria originada en la inflación ataca el normal comportamiento de las obligaciones que tiene por objeto una prestación de dar una suma de dinero", en la medida en que "la depreciación tiene como uno de sus efectos afectar esa función de medida de valores que corresponde desempeñar a la moneda".⁹

El derecho no puede ser ajeno a esta realidad económica; por ello en nuestro país se ha abierto paso jurisprudencialmente la tesis de la indexación o corrección monetaria, tanto en el derecho civil, como en el derecho público, al punto que la Corte Constitucional ha llegado a aceptar expresamente la viabilidad de indexar sanciones disciplinarias.

2. Posición jurisprudencial

La Sala sin pretender agotar el análisis jurisprudencial sobre la materia, ha seleccionado algunos de los pronunciamientos proferidas por las tres Corporaciones con el fin de identificar si la línea o tendencia general está orientada a la aceptación de la teoría valorista¹⁰e las obligaciones o si por el contrario, prevalece en algunas áreas del derecho la aplicación de la teoría nominalista¹¹

La Corte Suprema de Justicia, ha aceptado la corrección monetaria tanto en materia contractual, como en materia de responsabilidad extracontractual. Prueba de ello, son los fallos que a continuación se transcriben parcialmente:

• Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia 24 de abril de 1979.

"Por otra parte, no debe perderse de vista que por imperativo legal, el pago para que produzca el importante efecto de extinguir la obligación, entre las varias exigencias legales debe ser íntegro o total (art. 1649 del C.C.), como también la de que el acreedor no está obligado a recibir otra cosa que la que se deba y, además, que se hará bajo todos respectos en conformidad al tenor de la obligación (art. 1627 del C.C.".)(Negrilla fuera del texto original).

• Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia 1 de Febrero de 1994.

(...) ‘Que es lógico y justo concluir que, tratándose de dinero, la suma que debe ser restituida conforme a este precepto se haga manteniendo su valor adquisitivo mediante un reajuste, que compense la desvalorización monetaria, paralela al alza del costo de la vida, ya que sólo así se estaría restituyendo el valor entregado con anterioridad. Disponer que se devuelva actualmente el mismo número de monedas que se entregaron el año 1959, a pesar del grave proceso inflacionario de todos estos años, sería interpretar el precepto en análisis de una manera errónea y reñida con la equidad y justicia’ ". (Negrilla fuera del texto original).

• En salvamento de voto realizado en la Sentencia de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, No. 036 del 21 de marzo de 1995 sobre la incidencia del fenómeno devaluatorio de la moneda en las relaciones extracontractuales y contractuales, el doctor Javier Tamayo Jaramillo, señala que la corrección monetaria no tiene carácter indemnizatorio pues no constituye en sí mismo un daño adicional, precisión que resulta muy útil al momento de analizar una afirmación realizada en la consulta por los abanderados de la tesis en contra de la indexación en el caso objeto de estudio, según la cual, al aplicar esta figura se está agravando la sanción. Dijo el magistrado y hoy, tratadista, en esa oportunidad:

"Es más: nos atreveríamos a pensar que el soporte legal de toda corrección monetaria es el enriquecimiento sin causa del deudor, pues no hay razón jurídica ni de equidad que legitime a una persona a quedarse con parte del contenido intrínseco de la prestación de la otra parte (..)". (Negrilla fuera del texto original).

• En la misma providencia, en salvamento de voto del conjuez Fernando Hinestrosa se expresó:

• Corte Suprema de Justicia. Sentencia No. 042 del 9 de septiembre de 1999, expediente No. 5005.

Los pronunciamientos anteriores precisan que la indexación o corrección monetaria no representa una agravación del perjuicio, ni del daño, sino que obedece a fines más elevados en la búsqueda de la justicia y la equidad aplicables en materia de responsabilidad contractual y extracontractual.

Por su parte, entre la copiosa jurisprudencia existente en las diferentes secciones de esta Corporación en torno de este tema, la Sala destaca algunas sentencias proferidas en Sala de lo Contencioso Administrativo en materia de condenas laborales, así como, algunos pronunciamientos en los cuales el Estado ha sido condenado a la devolución del valor indexado de multas o sanciones cuando el acto administrativo adolece de algún vicio que afecte su validez.

• Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia S-638 del 28 de julio de 1996. Indexación en materia laboral

• Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 28 de octubre de 1999, sobre aplicación de la fórmula señala:

"Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada pago mensual y para los demás emolumentos, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento del causación de cada uno de ellos.". (Negrilla fuera del texto original).

• Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 18 de marzo de 1993, expediente No. 4490.

En esta forma la Sala ve sustituido el sistema especial para impuestos y multas (devolución con intereses comerciales, del artículo 140 C. C.A. que la Corte declaró inexequible) dando aplicación así a la norma general consagrada en los artículos 177 y 178 del C. C.A., en la medida que la sentencia contenga una disposición de carácter condenatorio y no simplemente constitutivo." (Negrilla fuera de texto original).

Y en la misma providencia, sobre la aplicación de la fórmula de ajuste, la Sección Cuarta expresó:

"Mediante la sentencia en la cual se ordenó la devolución de la multa junto con su ajuste de valor, se reiteró la jurisprudencia en el sentido de que para concretar tal ajuste, previsto en el artículo 178 del C.C.A. deberá tenerse en cuenta según los informes del DANE el índice inicial, correspondiente al del mes en que se efectuó el pago de la multa, y el índice final vigente en la fecha de la sentencia." (Negrilla fuera del texto original).

• Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 24 de agosto de 1994, expediente No. 7456.

• Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 5 de diciembre de 1996. Expediente No. 12891.

• Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consulta No.851 del 31 de agosto de 1996.

• Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 19 de febrero de 1998. Expediente No. 12939.

• Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia 14 de febrero de 2002, expediente No. 13238.

• Consejo de Estado. Sección 4ª, Sentencia del 14 de agosto de 2003. Expediente No. 12324. Indexación en materia tributaria en devoluciones al contribuyente.

Resulta claro concluir que esta Corporación ha aceptado reiteradamente la indexación o corrección monetaria tanto de condenas, como para la devolución del valor de multas impuestas por la administración que, a la postre, se demostró eran ilegales, con base en principios de equidad, justicia, restablecimiento pleno del derecho, enriquecimiento sin causa del organismo oficial, empobrecimiento del acreedor de la obligación, etc.; no ve la Sala, razón jurídica que impida aplicar estos mismos principios con base en tales razonamientos cuando exista la posibilidad de aplicar un multa a favor del Estado, máxime si se tiene en cuenta que de no hacerse así, se auspicia el incumplimiento de los deberes de los particulares frente a la sociedad, pues la multa deja de cumplir la función en tanto la sanción pierde por el transcurso del tiempo su carácter disuasivo.

Desde luego, todo lo anterior será aplicable respecto de aquellas cifras fijadas por la ley, que no tienen señalado un procedimiento propio y específico para su actualización, como por ejemplo, las que viene definidas en salarios mínimos mensuales, o respecto de las cuales la ley autoriza a la autoridad administrativa a actualizarlas periódicamente o en las que explícitamente se indica por el legislador otro método cualquiera que busque la misma finalidad.

Finalmente, al revisar las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en torno al tema de la indexación, la Sala considera necesario precisar dos aspectos a saber: el primero, relativo a la referencia que la entidad consultante hace de la sentencia C-070/96, en la cual, se cita este pronunciamiento a favor de la tesis de la inaplicación de la indexación en materia de sanciones administrativas; y la segunda, en el sentido de advertir que esa Corporación en sentencia C-280//96, se pronunció puntual y favorablemente sobre la viabilidad de indexar sanciones administrativas.

• Corte Constitucional. Sentencia C-070 de 1996.

En relación con este tema, es necesario mencionar que la norma acusada establecía una causal de agravación en materia penal con base en un valor que considerado en la fecha en que se expidió (1980) era representativo del daño ocasionado con la conducta punible que con el tiempo se desactualizó por efectos del fenómeno inflacionario. Causal cuya constitucionalidad fue declarada en forma condicionada por la Corte, luego de un análisis muy completo en torno a la viabilidad de la actualización de la suma en cuestión.

La Corte expuso el problema jurídico, en los siguientes términos:

"El problema fundamental que debe abordar la Corte en esta oportunidad tiene que ver con la pérdida de poder adquisitivo de la moneda colombiana y sus efectos en el derecho penal sancionatorio, específicamente en relación con la compatibilidad de la adopción del valor monetario en pesos colombianos como circunstancia de agravación de la pena para los delitos contra el patrimonio económico, y el principio de proporcionalidad entre el daño real o potencial generado por la conducta típica y la intensidad de la pena a imponer por la comisión de dicha conducta."

Y en la parte considerativa señaló claramente que se declaraba la constitucionalidad condicionada siempre y cuando se actualizara la cifra relativa a la agravación, lo cual, lejos de constituirse en un argumento en contra de la tesis de la aplicación de esta figura en el ámbito de las sanciones administrativas, la refuerza, máxime si consideramos que este pronunciamiento se hace en relación con normas de naturaleza penal, cuya interpretación siempre ha sido restrictiva. Dijo la Corte:

• Corte Constitucional. Sentencia C-280 de 1996, sanciones disciplinarias e indexación

Esta Corporación al estudiar la constitucionalidad de algunas de las disposiciones del entonces Código Único Disciplinario, específicamente se pronunció sobre la aplicación de la figura de la indexación en materia de sanciones disciplinarias.

Para mayor comprensión del pronunciamiento anterior, la Sala transcribirá la norma acusada, los cargos realizados y las consideraciones de la Corte:

• Norma acusada

• Cargos

"(...) acusa la expresión "con la correspondiente indexación" del inciso primero del artículo 32, pues considera que desconoce el orden social justo que propugna la Constitución. Además, según su criterio, esa expresión desconoce el artículo 29 superior, que exige la definición inequívoca de las faltas y de sus correspondientes sanciones disciplinarias, por cuanto no señala la norma "desde qué momento se empiezan a contar los términos de la indexación, pudiendo, entonces, contarse en algunas entidades desde la fecha de consumación de la falta y, en otras desde la fecha de aplicación de la sanción." (Negrilla fuera del texto original).

• Concepto del Ministerio Público

"El Viceprocurador, por su parte, considera que el mecanismo de la indexación armoniza con la Carta pues de esa manera "se evita la ruptura de la debida proporcionalidad que debe existir entre la falta cometida por el servidor público y la condigna sanción, con lo cual se hace más funcional y equitativo el régimen disciplinario. Tampoco le parece que la norma desconozca el principio de tipicidad pues la sanción hacer referencia a un valor del salario mínimo legal diario devengado en el momento de la infracción. En todo caso, añade la Vista Fiscal, "la definición de este aspecto de la norma es un asunto que bien puede reglamentar el Gobierno en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, quedando en claro sí que el momento a partir del cual se debe tomar en cuenta la indexación es obviamente el de la imposición de la sanción disciplinaria de la multa." (Negrilla fuera del texto original).

• Consideraciones de la Corte Constitucional

"Por todo lo anterior, la Corte declarará exequible la expresión "con la correspondiente indexación" del inciso primero del artículo 32." (Negrilla fuera del texto original).

2. Aplicación de la indexación en normas de contenido sancionatorio

La jurisprudencia citada de las diferentes Corporaciones judiciales, permite señalar que existe una línea jurisprudencial homogénea trazada que concibe cada vez más la aplicación de esta figura como la materialización del principio de equidad y de justicia que debe prevalecer en la interpretación constitucional de las normas.

Equidad y justicia que, en opinión de la Sala, debe operar tanto en contra de la administración como a favor de ésta; no pueden sacrificarse principios constitucionales como el de justicia y equidad so pretexto de alegar la falta de técnica legislativa, o sin considerar aspectos tales como la imposibilidad de prever los efectos de un fenómeno económico que en 1968 no eran tal vez del todo previsibles, o de castigar la demora en la actualización de una norma por el legislador.

Entonces, la corrección monetaria o indexación resulta aplicable a favor y en contra del Estado, pues su finalidad no es agravar la pena o convertirse en un mecanismo adicional con efectos disuasivos. Recuérdese que la corrección no encuadra en los conceptos de indemnización, ni de sanción, no agrava o hace más onerosa la sanción, simplemente permite mantener el valor real o intrínseco de la obligación; en otras palabras no se modifica la sanción sino que se determina el quantum frente a las variaciones de la moneda causadas por el fenómeno inflacionario.¹⁴

No debe seguirse aferrados al principio nominalista negándose a reconocer la incidencia del fenómeno inflacionario reconocido de tiempo atrás por la jurisprudencia, alegando que es necesaria una reforma legal que expresamente permita el reajuste.

Por último a título de reflexión, se transcriben dos citas en las cuales la doctrina señala la importancia de que el Derecho reconozca que la realidad económica tiene incidencia en la aplicación de los principios constitucionales.

"Ante todo, vale la pena reiterar la necesidad de que el ordenamiento jurídico se adapte a la nueva realidad económica, a fin de evitar corregir los efectos negativos que sobre el comportamiento de las obligaciones pecuniarias ocasiona la aplicación rígida y absoluta del principio nominalista" ¹⁵

La indexación de cualquier obligación pecuniaria, independientemente de su fuente. se impone para garantizar la equidad y justicia.

La ley, en determinadas materias, no puede prever de antemano de forma precisa y exhaustiva toda una serie de circunstancias, las cuales, además, muchas veces han de ser objeto de múltiples correcciones en el curso del tiempo para adecuarlas a la dinámica de la propia materia social a la que se refiere.

El ajuste monetario se impone cuando el peso no mantiene intangible el valor de cambio en el período que transcurre entre el momento en que se fijó el monto de la sanción por la ley y aquél en que ocurre el hecho que ha de sancionarse.

Cuando así acontece, como notoriamente sucede en Colombia, la autoridad administrativa fundamentada en los principios de rango constitucional, debe hacer la consiguiente corrección monetaria de la sanción, pues se repite a riesgo de fatigar, como tantas veces lo ha manifestado la Corte Suprema de Justicia, la indexación es un mecanismo para que el pago de la obligación responda al verdadero valor que tenía al momento de su determinación por la ley, y, por lo mismo, no tiene fines indemnizatorios.

No sería lógico ni jurídico dejar que este tipo de controversias se plantee por el Estado en cada caso ante los estrados judiciales para solicitar al reconocimiento de un hecho que la jurisprudencia al unísono reconoce como un hecho notorio y dejar que el Estado continué con mecanismos obsoletos que no sólo vuelven la norma ineficaz, sino que hacen ineficaz la protección de los derechos, y la actividad estatal encaminada a la vigilancia, inspección y control de las actividades que, como la construcción y enajenación de inmuebles, afectan el derecho a la vivienda.

Ahora bien, en concepto de esta Sala, la administración al aplicar la sanción deberá proceder a indexar la suma aplicable a título de multa al particular sancionado de acuerdo con la fórmula prevista para tal efecto por la Sección Tercera de esta Corporación, acogida por las demás Secciones para conservar el valor intrínseco de la sanción. Esto es, llevando, en cada oportunidad, a valor presente la cifra señalada en la ley. Quiere decir lo anterior que al aplicar la multa al violador de las normas, debe la autoridad administrativa establecer el valor de la multa a imponer de acuerdo a la ley y establecer el equivalente en pesos actuales, y para ello utilizar el sistema de la indexación.

Por esta razón, no es lógico, ni tiene competencia para ello el Concejo Distrital, que se haga una actualización a cualquier fecha del monto de las multas señaladas en la ley, pues día a día nuevamente esas actualizaciones serán desbordadas por el proceso inflacionario constante.

Sobre la competencia del Concejo Distrital en materia de regulación del uso del suelo y la inspección y vigilancia de las actividades relacionadas con la ley 66 de 1968 y las normas que la modifican y reglamentan, la Sala Plena de esta Corporación ha sido enfática al señalar que le corresponde al Concejo expedir las reglamentaciones que la ley autorice para el ejercicio de las facultades de inspección y vigilancia; la aplicación de la sanción, incluyendo la aplicación de la indexación, en tanto facultad administrativa le compete a la autoridad encargada por el Concejo de la función, es decir, hoy por hoy, al subdirector de vivienda del DAMA:

Con base en las consideraciones anteriores, la Sala RESPONDE:

1.-. El Concejo Municipal o Distrital no es competente para expedir un acto administrativo de carácter general, por medio del cual indexen objetiva y técnicamente las sanciones pecuniarias fijadas por ley, en este caso en el Decreto Ley 2610 de 1979. Es competencia de las autoridades administrativas del orden Distrital y Municipal, al aplicar la sanción que corresponda según la infracción o su gravedad y para cada caso, actualizar, de conformidad con las fórmulas aceptadas jurisprudencialmente por el Consejo de Estado, el monto de la multa a imponer, esto es, procediendo de oficio a la indexación de la cifra correspondiente.

Esta posibilidad de indexación se predica igualmente y por las mismas razones jurídicas, de las autoridades administrativas municipales que estén en las mismas condiciones anotadas para el Distrito Capital en este literal, siempre y cuando las normas especiales no hayan previsto un mecanismo específico para la actualización periódica de los montos respectivos.

Por la Secretaría transcríbase al Señor Viceministro encargado de las funciones del despacho de la señora Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

Con todo respeto por las decisiones de la mayoría, expongo las razones de mi disentimiento a lo conceptuado.

Ni la teoría de las obligaciones civiles ni los desarrollos de la corrección monetaria pueden aplicarse directamente, como pretende hacerse derivar de las citas jurisprudenciales incluidas en la ponencia mayoritaria, dada la inexistencia de partes en el sentido procesal o como integrantes de una relación contractual, que son las que constituyen el supuesto de relaciones jurídicas anteriores y cuyas controversias se desatan, bien ante la jurisdicción con las consecuentes condenas – una de las cuales puede ser el restablecimiento del derecho actualizando a valor presente las prestaciones dinerarias –, o se resuelven por esta misma vía o por cualesquiera de los medios de solución de conflictos, para obtener las restituciones a que hubiere lugar por razón de lo pactado en el contrato o lo dispuesto en la ley, incluida la indexación de las sumas que salgan a deberse. En estos casos, la fuente de la corrección monetaria es la ley mediante las decisiones judiciales que ordenan actualizar los valores debidos, o el contrato – y supletoriamente la ley -, de manera que no hay espacio para la discrecionalidad del juez – el contencioso se sujeta al C. C. A. y a la ley 80 de 1993 -, como tampoco de una de las partes en la convención, como para que pueda arrogarse el derecho de multar directamente a la otra – una parte podrá multar a otra y las consecuencias de ello es materia obvia de acuerdo -.

Por otra parte, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia que se han citado, no vienen al caso, de un lado, porque el caso sometido a consulta no es de aquellos que, como lo fallado por esa Corporación, no presupone la responsabilidad extracontractual y la necesidad de la reparación integral del daño, ni la responsabilidad contractual o la condena de restituciones mutuas con base en la equidad, y, del otro, tampoco se ajusta al criterio allí adoptado de inadmisibilidad de la indexación cuando existe limite legal. En efecto, dice una de las sentencias citadas – 21 de marzo de 1995 – que "el artículo 1932 del C. C., al igual que el inciso segundo del artículo 964 del mismo Código, consagra la obligación de restitución de frutos, limitados a los percibidos y desde el momento de la percepción, tal determinación legal especial excluye que estos frutos naturales causen o generen corrección monetaria como daño emergente…". Concordante con la aplicación excepcional de la indexación ha sido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia al negar expresamente su aplicación en materia de sanciones pecuniarias previstas por la ley, cuando afirma con relación al artículo 722 del Código de Comercio: "Por ende, es desacertado interpretar el aludido precepto bajo el entendimiento de que la suma sancionatoria así obtenida es susceptible de ser adicionada por concepto de intereses o de corrección monetaria (…) no sólo por tener este ( art. 722 en referencia) un carácter punitivo, sino porque esa norma no da margen a otras condenas diferentes, como sería la imposición de esa sanción en forma revalorizada" ( Sent. del 20 de octubre de 1994, G. J. 231. V. I, pág. 785 y s.s.)

Por estas mismas razones, el debate de la indexación por vía administrativa y sin autorización previa del legislador para reajustar las multas establecidas en la ley, no es posible colocarlo en el plano de las obligaciones civiles, por cuanto no existe un deudor anterior en el procedimiento administrativo sancionatorio, sino un ciudadano al que se le impone una medida correccional y quien a partir de la ejecutoria del acto administrativo que le impone la sanción "debe" exclusivamente la suma – por concepto de multa - en el quantum señalado en la norma legal respectiva, sin que sea viable actualizarla a valor presente, a no ser que el ente respectivo tenga facultad expresa del legislador para ello.

Entonces, la aplicación de las teorías nominalista – art. 2422 del C.C. - o valorista – normas especiales pertinentes - de las obligaciones así como la efectividad de las mismas, están sometidas a una clara garantía constitucional : la del principio de legalidad que impregna la totalidad del ordenamiento jurídico y en el caso bajo examen implica la reserva legal para establecer la sanción y tipificar la falta, lo cual, de forma ineludible, implica contemplar la cuantía de la sanción y en su caso la indexación de la misma. Por tanto, la administración no está facultada en norma alguna – de ningún rango – para de manera discrecional optar por agravar la sanción y ordenar la indexación de la multa impuesta. De otra parte, por las mismas razones expuestas, la administración no está investida de atribución alguna para determinar la fórmula o procedimiento a cumplir para liquidar la indexación, materia igualmente reservada al legislador.

Parece claro entonces que la omisión legislativa de disponer una fórmula de reajuste periódico no puede ser suplida por la administración, pues toda actuación de ésta en tal dirección sin facultad legal delegada o sin fórmula de reajuste periódico, rompe la separación de poderes y atenta contra el principio de reserva legal.

Y es que el legislador tiene libertad de configuración y si no lo estima conveniente nada le impide mantener unas sanciones en un límite que puede ser o parecer inadecuado a las exigencias actuales de disuasión y escarmiento, lo cual no habilita a la administración para arrogarse la función legislativa y disponer la indexación de las multas. Cuando el legislador ha querido establecer fórmulas de reajuste de valores así lo ha dispuesto: sirva como ejemplo – además del artículo 32 de la ley 200 de 1995 Código Disciplinario Único, que trae a colación la ponencia y el cual ratifica que corresponde de modo exclusivo al legislador disponer lo relativo a la indexación - la ley 242 de 1995, por la cual se modifican algunas normas que consagran el crecimiento del índice de precios al consumidor como factor de reajuste de valores, entre los cuales prevé las multas y al efecto dispuso en el artículo 1º modificar este criterio para establece los que hacen referencia a la meta de inflación, "con el objeto de ajustar la legislación de manera que sirva de instrumento para la desindización de la economía". La administración, a su vez, determina por decreto los valores absolutos expresados en moneda nacional que regirán en el respectivo año, reajustados de acuerdo con lo previsto en la ley, tal como acontece con las normas de renta y ventas (Ley 488/98, art. 86 que modificó el art. 868 del Estatuto Tributario, modificado en el inciso 1º por la ley 863/03, aunque en este caso no se aplica la ley 242 en cita).

La misma ley 242, en el artículo 3º, establece que el Gobierno Nacional, las administraciones departamentales, distritales y municipales, al expedir normas que dispongan la actualización de valores sujetos a su determinación por disposición legal, tendrán en cuenta la meta de inflación como estimativo del comportamiento de los precios del año en que se aplican dichos valores, fórmula de reajuste establecida por el legislador que permite a la administración, debidamente facultada por este, la actualización dicha.

Así, en punto a las multas el legislador en el artículo 4º en desarrollo de la reserva legal de que está investido dispuso la "modificación de las normas que usan la inflación del año anterior como factor para el reajuste anual de multas. "A partir de la vigencia de la presente ley, modifícanse todas aquellas normas que consagran la variación del índice de precios al consumidor del año anterior como factor de actualización de cuantías o rangos de valores que definan la aplicación diferencial de una disposición, en el sentido de que se reajustarán anualmente en un porcentaje igual a la meta de la inflación fijada para el año en que se proceda al reajuste".

En igual sentido proveyó respecto de la modificación de las normas que usan la inflación del año anterior como factor para el reajuste de cuantías o rangos ( art. 5º ).

La pregunta que surge de esta reglamentación es : el legislador puede ser sustituido por la administración para expedir esta clase de normas cuando a juicio de esta las multas se han desactualizado en forma tal que desaparece por completo su poder disuasivo? En mi sentir, la respuesta categórica es negativa y por consiguiente, hasta tanto se le conceda facultad para reajustar, la administración carece por completo de competencia para ordenar la indexación de las multas establecidas por la ley como sanción.

La Corte Constitucional mediante sentencia C- 390 de 2002 corrobora la anterior percepción jurídica y al revisar la exequibilidad del artículo 1º de la ley 242 de 1995 en lo atinente a las multas precisó:

"Una multa constituye, por regla general, una sanción pecuniaria impuesta al particular como consecuencia de una conducta punible o por el incumplimiento de un deber y, como toda sanción, sus elementos esenciales deben estar determinados en una ley previa a la comisión del hecho de que se trate, incluyendo la cuantía y el respectivo reajuste.

Podría alegarse que la norma demandada, al supeditar el reajuste de las multas a la meta de inflación que define y hace pública el Banco de la República con base en una estimación futura, las confina al plano de la indeterminación en la medida en que el ciudadano no puede conocer con antelación cuál será el monto exacto de la multa que le puede ser impuesta. Sin embargo, la Corte encuentra dicha norma respetuosa del principio de legalidad y, por tanto, ajustada a la Constitución, pues si bien la cuantía de la multa se fija sobre un hecho futuro, como es la meta de inflación, de todas maneras dicho criterio se establece con antelación a la imposición de la multa y, en consecuencia, la persona sabe a qué atenerse con anticipación a la comisión de la conducta que sirve como fuente de la sanción.

En conclusión, la norma acusada se declarará exequible por cuanto no contradice el principio según el cual los elementos esenciales de toda sanción deben ser determinados por el legislador con antelación a la comisión de la conducta considerada punible o del incumplimiento del deber que genera la sanción. Por el contrario, desarrolla dicho principio en la medida en que el legislador establece allí el factor de actualización de valores de multas o sanciones, siendo dicho factor la meta de inflación que define el Banco de la República." ( Se destacó )

Por los argumentos anteriores no me es posible suscribir el concepto de la mayoría y en consecuencia considero que la consulta debió aceptar la incompetencia de la administración para indexar las multas señaladas por el legislador de excepción en el decreto ley 2610 de 1979, mientras no esté expresamente facultada para ello.

1. Consejo de Estado. Sentencia 6 de septiembre de 2001. Expediente No. 13232; Sentencia 27 de noviembre de 2002 expediente No. 13632; Auto 18 de octubre de 1994, expediente No. 7934.

   Corte Constitucional. Sentencia de Tutela No. 1239 del 7 de septiembre de 2000.

   Corte Suprema de Justicia. Sentencia 30 de septiembre de 1984.

2. Concordancia. Ley 136 de 1994 "Artículo 187. VIGILANCIA Y CONTROL DE LAS ACTIVIDADES DE CONSTRUCCION Y ENAJENACION DE INMUEBLES DESTINADOS A VIVIENDA. Los concejos municipales ejercerán la vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, dentro de los límites señalados al respecto por las disposiciones legales y reglamentarias vigentes."PARAGRAFO TRANSITORIO. El ejercicio de las funciones y control de que trata este artículo se llevará a cabo por parte de los municipios después de transcurridos seis (6) meses a partir de la vigencia de esta ley, término dentro del cual la Superintendencia de Sociedades trasladará a los municipios los documentos relativos a tales funciones e impartirá la capacitación que las autoridades de éstos requieran para el cabal cumplimiento de las mismas".

3. Corte Constitucional. Sentencia C-070//96

4. Corte Constitucional. Sentencia C-484/00 "Sin pretender elaborar criterios rígidos y exhaustivos, la Corte considera que la naturaleza jurídica de una sanción podría definirse si se tienen en cuenta cuatro elementos: a) el titular de la sanción, o criterio orgánico. b) la finalidad de la medida o la ratio. c) el tipo de conducta sancionada y, d) el tipo de derecho afectado, esto es, la órbita en la que interviene el Estado."

5. Nieto Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos. Segunda Edición Ampliada. Madrid 1994. "La coexistencia paralela de dos potestades sancionatorias –la penal y la administrativa, no constituye, por lo demás, novedad alguna en el Derecho Español, puesto que entre nosotros siempre ha sido así. Ahora bien, la constatación de la existencia de estas dos potestades paralelas ha admitido dos interpretaciones muy diferentes: o bien se trata de potestades independientes y con igualdad de rango o bien la judicial es originaria y de ella se deriva la administrativa con rango complementario y hasta auxiliar." (...) con la última concepción dogmática, rigurosamente actual, conforme a la cual y superando la fase teórica anterior, ambas potestades se configuran como ramas o manifestaciones de una unidad superior: el "ius puniendi" del Estado o. como también se dice, el ordenamiento punitivo del Estado. Esta es una declaración trascendental del Tribunal Constitucional en su sentencia 18/1981- (...)

   "Los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (artículo 25, principio de legalidad) y una muy reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo (ss. De 29 de septiembre, 4 y 10 de noviembre de 1980, entre las más recientes), hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales. ".

6. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consulta No. 1454. Resulta de la mayor importancia para el análisis que aquí se hace, realizar la distinción existente entre la potestad sancionatoria administrativa, de la facultad sancionatoria penal; en efecto, el carácter eminentemente preventivo de la primera por oposición a la naturaleza esencialmente correctiva de la segunda.

   ...) la función sancionatoria de la administración "tiene significativo carácter preventivo, constituyéndose ésta en una de sus más sobresalientes notas". La sanción administrativa tiene por finalidad normativa -y ello constituye la base de la competencia de la autoridad facultada para su imposición- evitar la comisión de infracciones que atenten contra la integridad de los bienes jurídicos cuya protección le ha sido atribuida por el legislador a la autoridad administrativa."

7. Nieto Alejandro. . Derecho Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos. Segunda Edición Ampliada. Madrid 1994. Pág. 173ss. "De cualquier manera que sea, lo que en todo caso está fuera de duda es que los principios del Derecho Penal aplicables al Derecho Administrativo Sancionador no van a serlo de forma mecánica, sino con matices, es decir, debidamente adaptados al campo que los importa. Conste, por lo demás, que esta afirmación no es un mero desideratum teórico ni una simple declaración jurisprudencial, sino que así es lo que realmente sucede, como se comprobará cumplidamente a lo largo de todos y cada uno de los capítulos de este libro: ni la legalidad, ni la reserva de la ley, ni la tipificación (...) tienen el mismo alcance en el Derecho Penal Administrativo. Lo difícil con todo, es graduar con precisión la intensidad de tales matices, para lo que no parece existir criterio general."

8. Nieto, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos. Madrid. 1994. Pág.293.

9. Uribe, Restrepo. Luis Fernando. Las obligaciones pecuniarias frente a la inflación. Editorial Temis. Pág. 17

10. Uribe, Restrepo. Luis Fernando. Las obligaciones pecuniarias frente a la inflación. Editorial Temis. "El valorismo mira hacia el futuro, en el sentido de que procura medir la extensión de la obligación dineraria en razón del poder adquisitivo".

11. Uribe, Restrepo. Luis Fernando. Obra citada,Pág.29. "El nominalismo, como principio del derecho de las obligaciones, puede definirse así: "una unidad monetaria es siempre igual a sí misma; una libra es siempre igual a una libra; un dólar es siempre igual a un dólar, etc., y no se tiene en cuenta ningún cambio externo en el valor de la moneda, principalmente su cotización en relación con otras monedas, ni las modificaciones que su valor sufra en el ámbito interno." (Eliyahu Hirschberg)".

12. Corte Constitucional .Sentencia C-188 /99. declaró inexequible algunos apartes del artículo 177 del C.C.A.

13. Fuente: Banco de la República

14. Luis Fernando Uribe Restrepo. Las Obligaciones pecuniarias frente a la inflación. "Los tribunales chilenos también han concedido la reajustablidad de la suma pactada como cláusula penal, habida cuenta de que dicha evaluación anticipada de perjuicios puede llega a perder todo significado real con motivo de la inflación." (Pág. 141).

15. Luis Fernando Uribe Restrepo. Las Obligaciones pecuniarias frente a la inflación Pág. 169.

16. Nieto, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos. Madrid 1994. Pág. 28